网络舆论危机中政府执行力的应对策略探究

2015-01-15刘小刚

经济研究导刊 2014年34期

刘小刚

摘要：网络舆论危机的发生在一定程度上是对政府执行力的严峻挑战。当前政府执行力在面对网络舆论危机时，暴露出了一系列问题：服务目标不明确、职能转变不到位、监督机制不健全、绩效考核不完善。为了有效预防和解决网络舆论危机，必须提升和改进政府执行力，其有效的应对策略是：树立严格的政府执行理念、变革与创新政府管理职能、强化和完善监督体系建设、建立科学合理的绩效评估机制。此外，还需要在人员编制、预警机制、信息公开、电子政务等的协同努力下，打造良好的政府执行氛围。

关键词：网络舆论危机；政府执行力；应对策略

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0263-04

一

政府执行力是政府通过对各种资源的协调以形成合力达到既定目标的过程。从2006年政府执行力被正式纳入国家治理范畴开始到十八届三中全会的再次强调，都在表明着中国政府对提高政府执行力的迫切愿望和坚定决心。

网络舆论危机是个体或组织做出不正当的社会行为并通过网络而引起的负面舆论，这种舆论容易使网络参与者的情绪达到一致，产生共鸣，并迫使被舆论对象做出回应和行为的纠正、是就网络舆论非理性的偏激所可能引起的破坏性舆论倾向而言。网络舆论危机的产生是多因素混合交融的结果，并非单单由一偶然事件引发。对网络舆论危机生成原因的分析也是对整个社会政治、经济、文化等的综合窥测。

政府执行力的提升关涉到网络舆论危机的缓解、消弱和有效避免。只有当社会形成为一个团结、互助、信任的政治参与团体时，才能实现良好的官民互动，提升政府执行力。当政府充分重视公众网络政治表达和政治诉求，并及时有效地给予回应，那么它就更容易获得公众的信任，激发更多公众的意愿表达，以此提高公众政治参与积极性。这种积极的政治参与反过来又会促进政府工作的提高和完善，从而有效的缓解、消弱或避免网络舆论危机发生、发展、扩大的各种隐患。如此反复循环就会形成一个良好的网络舆论生态圈。这个生态圈包括良好的行政管理体制与文化、优秀的行政人员队伍、为网络社会提供优质的公共服务、获得人民群众认可并得到良好的社会赞誉、促进和保障网络社会的规范建设等。

网络舆论危机的发生亦是对政府执行力的鞭策、激励、改进和完善。执行力可谓是政府行政的生命力，执行力的高低直接影响政府为民服务的效果，影响一个地方的发展大局。没有执行力就没有执政力，没有执行力就没有公信力。政府执行力要获取公众支持，这是提升自身执行力的无形资本。注重日常工作能力提升和形象塑造的官员或政府，即使在偶然的情况下犯错误，但只要通过恰当的网络公关，也是很快能得到公众的谅解，有效化解由此引发的网络舆论危机。充分重视和合理利用这种支持来解决危机，可以给政府带来比在常态社会中更大的向心力、凝聚力和协同力。

毋庸置疑，政府执行力的高低不仅直接关系到政府的政治活动有效性，同时也是政府权威的重要来源。在网络时代背景下，以往政府通过行政权力来实现对大众媒体等传播媒介的垄断和控制的局面被打破，政治系统的内部问题直接受到来自网络公共领域的挑战与质疑。因此，提高政府在网络舆论危机中的执行力已成为中国当前面临的最迫切问题之一。

二

当前中国正处于改革的攻坚期、发展的关键期、矛盾的凸显期，随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，发展呈现一系列新的阶段性特征。民众的民主意识、民主观念都得到空前的提高，加之利益分配不均、封建思想残余及其专制体制的历史影响等，各种关系到民众切身利益的问题和社会不良现象便成为了网络舆论的焦点。尤其是近几年，网络舆论危机事件频发，给政府执行力带来巨大的伤害，暴露出了政府执行力的一系列问题。以2013年突出的20起网络舆论危机事件为例，其中牵涉到政府执行力的如薄熙来案、棱镜门事件、上海法官嫖娼案等14起，都是对政府执行力的一次次考验。

（一）服务目标不明确

观念是行动的先导，政府行政人员要正确运用自己的权力，切实执行好党的路线方针政策，必须首先树立正确的执行观念。明确政府的工作对象和服务目标，即“对谁负责”的问题。中国政府的公共权力来源于人民群众，应当为人民群众服务。政府各项决策的价值取向和受益主体也是人民群众，所以人民群众应当成为执行力监督评估的主体。当前有些政府存在执行力评判标准主体错位的问题，观念模糊，对网络舆论危机的认识不足，处置手段落后，消极对待网络民意；缺乏危机预警的监测系统，缺乏长期进行危机预警分析和研究的团体，社会协作不强等等。在网络舆论危机发生时才慌忙应对，事后仍不总结经验，甚至不惜造假去适应上级的考核和评估标准、拼凑执行成果。并且，一些执行者对上负责，这个“上”也并非上级组织，而是上级个人，使政府执行力面对网络舆论危机的考验难以有“质”的提高。诸如“我的话就是法”的吉林延边州政府某领导人的彪悍之语，以及“替党说话还是替老百姓说话”，“为了稳定干部队伍，才发文招录领导子女”，还有近日被曝光的苏州信访局称“警察不打人，那养警察干吗？”皆属此类。②

（二）职能转变不到位

政府经济人取向严重，导致政府主动回应能力不足。现行管理体制存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行错位、缺位现象，条块关系不明、管理权责不明，严重抵消执行力。面对无限的社会需求，政府职能向市场、社会和企业分化转移不够彻底，超出职责范围和承受能力，而且不符合群众现实需求的决策指令时有下达，也难以执行到位。长期以来，我们党来之不易而又行之有效的理论联系实际，密切联系群众、民主与集中、一般与个别相结合的方法，不知不觉被以文件贯彻文件、会议贯彻会议所代替。政府在以GDP为考核标准的机制下，出于对自身政绩和地区发展的考虑，在公共政策执行过程中往往忽视与公众利益直接相关的政策，而偏好执行与直接经济利益相关的政策。政府组成部门作为政府职责权力、利益的代表，却不能有效维护政府利益，只维护本部门利益，而且执行过程中利益倾向性表现突出，执行机关选择部门利益而放弃政府利益。部门权力利益化后，带来条块、部门、行业之间的分配不公，形成“见了黄灯赶快走，见到红灯绕道走，心中都装着小九九，千方百计打擦边球”的局面。如网络热议的开封千亿元重塑汴梁城、昆明220亿元打造古滇王国、山东聊城古城改造……近十几年来，中国古城镇开发项目由几十个激增至2 800多个，而中国县级建制以上的城市总数不超过3 300个，这近乎于平均每个市就有一个此类项目，蔓延各地的拆旧和仿古热潮令人侧目，在推进城市不断发展的同时，也是部门利益在作祟。①endprint

（三）监督机制不健全

对行政执行进行有效监督是提高执行力的保障。长期以来，中国监督工作的重点一直注重事后追惩而忽视事前预防和事中控制。行政监察机关实行的双重领导体制，缺乏必要的独立性，造成监督乏力。多元化的监督存在职能交叉重复、职责权限不清和缺少沟通、配合和协调机制的现象，致使监督整体功能不强，缺乏监督合力。政府监督所执行的内容和标准的确立、程序和方法的设计都是基于领导个人或领导机关的需要设定，缺少客观的衡量标准，缺乏规范的评估内容，没有科学的评估程序和方法，存在很大的随意性、主观性和封闭性。而且监督评估行为大多是短期行为，没有形成工作常态；或来源于主要领导一个指示，上级领导机关一纸公文，年终工作一次考核，没有把监督评估执行的工作做科学的、长期的规划，没有从行政管理的闭环效应上升到制度层面。被问责的官员，大多此地罢免，彼地升迁。监督评价执行的结果存在为监督而监督、为考核而考核的形式主义倾向。在具体执法过程中，各个部门按照各自主管的领域制定的单行法规执行，这既容易造成法规冲突，又可能出现部门之间推卸责任，使得监督问责不能真正落实到实处。究其原因主要有：一是行政监督不到位。当前行政监控体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。二是司法监督受干扰。行政案件受理难、审判难、执行难的现象仍然存在，非法干预时有发生。三是社会监督乏力。目前，虽然社会监督对执法工作发挥了一定作用，但由于渠道不畅、执法部门主观接受监督的意愿不强等原因，影响了社会监督的积极性和实际效果。如江西宜黄因强拆被免职官员复出被指漠视民意、湖南株洲官员因强拆辞职3个月后仍在职等。②还有肯德基麦当劳供货商被曝用过期肉，都在追问政府的监督体系建设。③

（四）绩效考核不完善

当前政府执行力阻滞，与政府责任绩效考核制度不完善有很大的关系。一方面，目前中央政府仍实行以GDP为主的考核标准，地方政府在GDP指标的刺激下，热衷于经济建设而忽视环境保护、社会管理等与公众利益密切联系的政策方针的贯彻落实，导致地方政府在执行涉及公共事务方面的政策时会出现执行不力的情况。另一方面，绩效评估目标不明确。一些地方政府的绩效考核目标不是对公务员完成职责的表现和实绩进行实事求是的评价，也没有将评估结果作为奖惩、辞退、职务任用以及升降等实施的基础与依据。尤为重要的是，缺少对执行力的问责机制。目前中国已经建立起了制度化的对于重大责任问题的问责制，但却没有普遍把政府执行情况纳入问责的范围，即便是一些地方政府为提高行政效能对不执行进行问责，却由于出台的问责条例过于笼统、不具有较强的操作性，使责任追究制度得不到彻底执行。

三

（一）树立严格的政府执行理念

政府是人民的政府，政府的一切工作，归根到底是为人民服务的。政府要充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，首要的是明确自身的工作对象和服务目标，成为一个被广大群众认可并拥护的政府。要摒弃为管而管的单纯管制思想，破除随意裁量的陈旧观念，改变忽视效能的不良倾向。确立和强化责任意识，确保权责相称，防止和纠正权大责小或责大权小的现象，使政府真正实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。要通过大力宣传和积极引导，努力提高广大政府执行人员的认识水平，提高他们的执行意识，促使他们在工作中讲求实效。

（二）变革与创新政府管理职能

党的十八届三中全会指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”在政府职能缺位、越位、错位的情况下，很难形成真正意义上的政府执行力。因此，强化提升政府执行力，必须与政府职能科学定位和切实转变相结合，充分发挥其他管理主体的作用。优化政府组织架构，建立职能明确、结构合理、运转协调、制约有效的政府组织框架；按照法定原则科学地设定权力和分配权力，建立科学合理的权力运行程序；建立科学合理的权力运行程序，简化繁琐手续，减少中间指挥层次，提高指挥效率；建立科学的政府组织资源配置机制；建立和完善科学民主的议事与决策机制，进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。在继续深化行政审批制度改革的基础上大力推行政务公开，同时加大电子政务建设力度。并完善相关法制建设作为保障。在兼顾全面的基础上，保证执行的重点部门、重点任务及关键环节的资源获取优先权，在贯彻中央方针政策的过程中，从本地区、本部门实际出发，创造性地开展工作，使政府成为行为规范、廉洁高效、执行有力的社会管理主体。

（三）强化和完善监督体系建设

强化政府的执行责任机制和监督机制，根据政府执行的有关程序，按照权责一致的要求落实各层级、各部门所承担的责任，推进执行监督的法制化、制度化和规范化建设，增强监督的可操作性和实效性，从而提升行政执行力。要制定主体明确、层级清晰、具体量化的执行岗位问责制，明确规定政府执行工作的责任单位、责任部门、责任人以及其执行失误的责任追究；要建立一个相对独立的监督部门，以保证监督的有效性，避免因各种无关因素干涉而影响其监督公正性；要落实和完善社会监督制度，借助媒体及公众的力量对政府进行监督，同时，完善举报制度，对政府部门的举报一经查证，决不姑息。一旦出现诸如执行失误、执行走样或执行中断、抵制执行的情况，必须追究相关政府机关及其人员的责任。各部门只有切实履行自身职责，齐心协力应对外界舆论压力，才能有效化解危机，保证政府执行力的顺利开展。山东东平性侵女生案自曝光以来，在权威媒体的持续追问和千万网名的持续关注下，从一个“县级事件”上升到“（地级）市级事件”，甚至山东省公安厅、公安部刑侦局也介入到了事件当中。①

（四）建立科学合理的绩效评估机制

建立科学合理的绩效考核制度，用科学的方法，制定政府政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效的全面考核标准，保证政府执行力的稳步提升，促进其工作效率的不断提高。要重视绩效考核制度的科学性。调整考核标准，不再以GDP“论英雄”，加入环境指标、民生指标、公众满意度等其他相应指标共同构成的综合绩效考核标准。同时，把优胜劣汰竞争机制和严格的奖惩措施引进到政府激励机制中来，国家安全生产监督管理总局2006年明确提出将安全指标作为国家考核各级领导干部的一项重要内容。国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也提出，要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。此外，2005年11月，国务院下发的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》已明确将“失业调控”首次纳入政绩考核指标；12月，国家发展和改革委员会、国家能源办和国家统计局联合下发通知，表示从2006年开始实施GDP能耗指标公报制度，意味着进入2006年，节约能源情况将成为各地各级领导干部考核的重要内容之一。要采用多种方法和手段，对各级行政机关及其工作人员的执行力、执行结果以及综合效能，进行全面监测和评价，及时发现和纠正执行过程中出现的各种各样的执行偏差；要建立包括上级评估、同行评估、社会评估等多重评估主体在内的评估体制，保证评估工作的客观化民主化；要制定科学、系统、全面的政府执行力绩效评估标准，保证评估内容的全面性科学性；还要建立落实对执行不力的行政首长问责制度，实现对各级政府部门与各级行政领导及工作人员问责的“全覆盖”和“零容忍”，对于行政不作为、不履行法定职责、乱作为的，要严肃追究当事人以及主管领导的相应责任，形成公平、公正、公开的刚性评价和升降机制，有效促进政府执行力不断提升。endprint

在2014年的第十二届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理曾指出“做好政府工作，必须加强自身改革建设。各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。”网络舆论危机中政府执行力的提升与改进是一个艰难推进的过程，也是一个亟需解决的现实问题。制度的活力在于执行，只有上下一致，协同努力，才能营造良好的执行氛围，使中国的政府执行力迈出坚实的步伐。

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