成本有效性分析与中国监管制度改革

贵斌威

摘 要：监管的前提是市场失灵，监管的充分条件是在有效控制政府失灵的基础上纠正市场失灵，即监管的收益大于成本。通过构建监管绩效指标，衡量监管的成本和效果，成本有效性分析可以有效提高监管的效率，加强监管的民主参与性，完善对监管机构的监督和问责，推进中国监管制度的改革。

关键词：市场失灵；政府失灵；监管影响；成本有效性；监管绩效指标

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0254-03

20世纪以来，随着工业社会的急剧演进，传统的自由放任经济体系受到了极大的挑战。面对不断涌现的风险和危机，世界各国纷纷构筑起强大的监管体系以维护经济社会稳定、公平和繁荣；Glaeser and Shleifer（2003）、Sunstein（1990）将这一历史浪潮称为“监管型国家”的崛起[1～2]。

监管型国家的崛起，一方面在经济竞争、环境保护、产品安全、工作场所安全、消费者权益保护、社会保障等方面构筑起了强大的保护网，提升了社会的福利；另一方面随着监管的扩张，政府对市场干预的深入，监管失灵的危险和危害也越来越大：政府可能假借公共利益的名义，为少数人的利益而干预市场（Stigler，1971；Peltzman，1976；Djankov et al.，2002）[3～5]；同时，面对复杂的市场，政府过于简单的干预反而可能产生更大的副作用和无效率，从而产生“监管悖论”（Sunstein，1990）。

既要纠正市场失灵，又要防范监管失灵，到底应该如何监管，这是一个严峻的问题。席涛（2011）指出“市场经济不是要不要政府监管的问题，也不是政府监管多或者监管少的问题，而是监管什么、如何监管、用什么方法监管、监管是否有效率和如何衡量监管绩效的问题。”[6] 而对“监管影响”进行严谨分析是效监管的核心：只有在事前评估中达到“成本有效性”标准的监管方案才能得以实施；而在事后考核时，如果达不到“成本有效性”标准，就必须对监管方案进行调整或者取消，对相关人员进行问责。传统监管往往忽视对监管影响的分析，Stigler（1975）指出的，“我们不知道我们所采行的公共政策，和这些政策所希望达成的效果之间，关系究竟如何。”[7]在这种情况下，监管的效果往往是不如人意的。而更严峻的是，我们甚至不知道该如何来评价政策的效果；此时监管者往往不用为监管失败而负责，更不用说总结经验教训以改进监管。

因此，对监管进行影响进行分析是保证监管有效实行的必要条件。西方国家在这方面已经进行了三十多年的探讨，在理论和实践层面都积累了大量的经验。近年来，我们国家也意识到“监管影响分析”的重要意义，开始逐步学习和推行这一机制。国务院在2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”明确提出要以成本效益分析为基础对政府立法（监管）进行影响评估分析。

需要指出的是，在文献研究中“监管影响分析”（Regulatory Impact Analyses，RIA）和广义“成本—收益分析”（Cost-Benefit Analysis，CBA）是两个近似的概念，因为对监管进行影响分析，就是对监管的成本和收益（或效益）进行分析，因此我们在下面将根据上下文交替使用这两个概念。而狭义的“成本—收益分析”范围则比“监管影响分析”小，此时（狭义）“成本—收益分析”和“成本有效性分析”构成了“监管影响分析”的两个不同层次：“成本有效性分析”用具体的监管结果来衡量监管效果（如发病率减少多少，煤矿事故死亡人数减少多少）；而不像（狭义）成本—收益分析那样，试图将具体监管结果货币化，以得出货币化的监管收益和监管成本，并衡量监管的净收益。如下所述，认为，在中国的现实制度背景下，进行狭义的“成本—收益分析”是非常困难的，而采取“成本有效性分析”则相对更具现实可行性。由“成本有效性分析”开始，构筑中国监管影响分析框架，是中国监管制度改革的有效制度选择。

西方学者对监管影响分析（或广义成本—收益分析）的作用、方法以及局限性进行了广泛的探讨（Sunstein，1996；Adler and Posner，1999）[8～9]。在国内，对监管影响分析（或成本-收益分析）的研究相对比较薄弱。席涛教授从2000年开始对这一领域进行了深入的研究（2003，2007，2010，2011，2012，

2013）[10～14]，详细介绍了西方监管影响分析的理论脉络、制度发展和实际操作框架。但是这一研究对于中国学术界而言，似乎显得有些超前，虽然赢得很高赞誉，但是与此相呼应的研究者却较少。

认为造成这一局面的一个重要原因，就是监管影响分析在强调货币化衡量成本和收益方面有些超前。从而不但招致大量的争论，也使一些试图学习这一方法的研究者和监管机构不得不放弃这一“要求过高”的理论工具。但是，在监管影响分析和（狭义）成本—收益分析之间其实还存在一个广阔的领域，即“成本有效性分析”。在现有的制度背景和核算水平下，采用“成本有效性分析”，而不强求对监管影响进行货币化衡量，仍然可以达到“监管影响分析”的主要目的：提高监管效率，监督监管机构。这一点也可以从1981年里根总统的12291号行政命令和1993年克林顿总统的12866号行政命令的差异中看出。在衡量监管是否合理方面，12291号命令的标准是：监管的收益大于监管的成本（benefits of the intended regulation outweigh its costs）。12866号命令的标准是，监管的收益能够正当化其成本（the benefits of the intended regulation justify its costs），即只要监管的效果能够正当化成本就可以认为监管是合理的，而不强求使用货币化的成本和收益进行比较。认为“成本有效性”分析可能是未来各国监管发展的一项基本战略；因此，分析并逐步推展“成本有效性分析”制度，对于中国监管制度的改革具有重要的战略意义。endprint

成本有效性分析的制度框架主要包含如下几部分：

第一，市场失灵分析。作为干预的前提，监管机构必须明确干预的原因。即到底是基于什么市场失灵问题，才需要政府干预的。监管机构在决定干预之前，必须报告市场失灵的类型。同时在明确市场失灵问题后，监管机构必须提出有效的解决方法。即按照管制经济学理论的基本分析，提出合理的管制方案。这是成本有效性分析的前提。

第二，政府监管的预期效果。即监管机构需要报告，在采取了上述监管措施之后，预期能在哪些方面取得效果。这些效果至少有一项是可以量化的指标。这是成本有效性分析的效益（有效性）层面。只有存在明确的、可以量化的监管绩效指标，监管机构才能知道干预是否达到了目标。公众也才知道干预是否有效，干预是否值得。

对于有效性衡量，一般可以采用简单计量方法来测度。基本方程如下：

Y=a+bD+cX

其中Y是衡量政策效果的绩效指标；有些指标可以比较直接获得，比如Stigler and Friedland（1962）在比较监管对电力价格的影响时，直接采用电费作为衡量政策效果的指标Y[15]。而有些指标则需要进一步的构造，比如Stigler（1975）在分析美国证交会对于证券审核的效果时，构造了不同类型股票的价值指数，从而通过股票价值的比较来衡量监管的有效性。

D是监管政策指标，D可以分两类：第一类是政策虚拟指标，即政策本身是不能被度量的，只有“采取，没有采取”两个值。因此当采取了某一监管政策时，D=1，而没有采取某一监管政策时，D=0；第二类是政策数量指标，即政策本身是可以被度量的（比如税收的幅度，限号的强度），此时可以按照政策的实施力度进行赋值。

X是除政策变量以外，其他影响政策效果指标，比如在评估北京市交通拥堵治理政策时，除了限号、摇号等政策外，城区人口的增加、人均收入水平的提高、地铁线路的开通等也会影响拥堵的程度，因此可以把这些变量也加进来。X和D一样，既可以是虚拟变量，也可以是数值型变量。

对于政策有效性的分析，主要是看D前面系数b的符号、大小和显著性。如果Y增大表示政策效果改善，那么如果b是正的，则表示政策有正面效果；反之如果b是负的，则说明监管的效果是负面的。而b如果不显著异于0，则说明监管效果不明显。同时b数值的大小也是衡量效果的一个重要指标，显示了政策的实际效力。

根据中国监管的实际情况和数据可得性，可以分别采用时间序列、横截面数据和面板数据对上述方程进行回归，以衡量监管的有效性。

如果监管政策的效果不显著，或者效果是负面的，那么即使不考虑监管的成本，监管也是不可取的。如果监管的效果是正面的，那么监管就有了存在的可能性。最终的衡量尺度是监管的效果是否能够正当化其成本。

第三，政府监管的成本。按照西方发达国家的衡量标准，监管成本至少包括两大部分：监管机构的执法成本和利益相关各方的守法成本。在现阶段，可以首先开展的是对执法成本的核算，即监管机构必须报告自身的财政收支预算。一方面可以让民众知道监管机构的存在需要多少财政支持，同时也可以在一定程度上制约监管机构通过罚款等创收方式，增加部门利益。另一方面监管机构也需要尽可能地估算利益相关各方的守法成本，从而比较全面地对成本和效果进行衡量。在这方面，应当鼓励利益相关各方通过公开途径，向社会展示自己所承受的成本。只要成本列举合理，那么这些守法成本或合规成本，也应当被加入在成本之内。

总体而言，监管合理性的标准有两条：第一，监管所取得的效果能够正当化监管的成本；第二，特定的成本承担群体能够得到一定补偿。即不仅要进行总量的成本有效性的衡量，还要进行具体的利益相关方分析。

第四，成本有效性和考核—问责制。成本有效性分析包含两个层面：第一，监管机构自身的监管前成本—效益评估，以及事后的追踪评估，评估的目的是为了更好地改善监管的效率。第二，监管机构的监督单位或者独立第三方对监管的事后评估，评估的目的是为了监督和问责监管机构。

在中国的监管条例中，关于监管机构自身责任的规定相对比较少。而无法有效考核监管的效果在一定程度上也是导致这一局面的原因。如上所述，只有具有了可供考核的效果指标，监管机构才能知道自己的监管是否有效；而监督部门或独立第三方才可能对监管机构进行积极的监督和问责。否则任何监督都可能沦为“自说自话”。

另一方面，在中国的监管实践中，由于缺乏切实的考核指标，即使监管没有达到应有的效果，只要不发生重大事故，监管机构仍然可以不承担任何责任。成本有效性分析可以对监管效果进行定期考核，从而可以及时发现监管的无效性，在事情没有恶化到一定程度之前，对监管者进行问责，在一定程度上避免恶性事故的发生。

第五，信息公开和公众参与。监管机构依据成本有效性分析框架公开自己的信息：市场失灵类型、监管方案设计、监管的效果、成本，其实也为信息和知识的交流构建了必要的平台。此时利益相关各方的交流可以在一个更为合理和有序的框架下展开。公众可以知道，市场失灵位于何处、政府监管的方向和基本方法是什么。如果监管的方向与市场失灵的类型不一致，那么公众就可以提出质疑。同时，公众也可以提出更好的监管意见，从而促进监管知识的交流和增长。

另一方面，在现实经济中，无论是监管者还是利益相关各方，都只具有有限信息。当监管机构夸大监管效果时，利益相关方可以根据这一平台真实展示自己所获得的实际效益；同时利益相关方也可以据实展示自己所承受的成本，从而约束监管机构的虚报行为。

因此认为，在现实的制度环境下，放弃成本—收益分析的过高目标，采取成本有效性分析这一可行方法对于中国监管制度的完善具有重要意义。在此之前，国内对于监管效果的衡量相对较少，系统的衡量更是没有；而缺乏对监管效果的有效衡量，将难以实现有效的监管。同时成本有效性分析要求监管机构提供包含市场失灵、监管方案选择、监管绩效指标及估算、预算和成本估算等内容的成本有效性报告，既可以迫使监管机构认真分析市场失灵和监管方案，也有利于监管机构根据监管效果来修正自身的监管行为，提高自身监管水平。同时，监管方案、监管效果、监管成本（监管机构预算）的公开，也使得监督部门和民众可以对监管进行更有效的参与和监督，提升监管效率，约束监管机构的无效或非法行为。endprint

参考文献：

[1] Glaeser，Edward L.& Andrei Shleifer.The Rise of the Regulatory State[J].Journal of Economic Literature，2003（2）：401-425.

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[3] Stigler，George J.The Theory of Economic Regulation[J].Bell Journal of Economics and Management Science，1971（1）：3-21.

[4] Peltzman，Sam.Towards a More General Theory of Regulation[J].Journal of Law and Economics，1976 （2）：211-240.

[5] Djankov，Simeon，Rafael La Porta，Florencio Lopez-de Silanes and Andrei Shleifer.The Regulation of Entry[J].Quarterly Journal of

Economics，2002 （1）：1-37.

[6] 席涛.法律、监管与市场[J].政法论坛，2011，（3）：47-65.

[7] Stigler，George J.The Citizen and the State：Essays on Regulation[M].Chicago Press：University of Chicago Press.1975：61-63.

[8] Sunstein，Cass R.Congress，Constitutional Moments，and the Cost-Benefit State[J].Stanford Law Review，1996（2）：247-309.

[9] Adler，Matthew D.and Eric A.Posner.Rethinking Cost-Benefit Analysis[J].The Yale Law Journal，1999（2）：167-193.

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[12] 席涛.我们所知道的法律和不知道的法律——法律经济学一个分析框架[J].政法论坛，2010，（1）：3-18.

[13] 席涛.立法评估：评估什么和如何评估——以中国立法评估为例（上）[J].政法论坛，2012，（5）：59-75.

[14] 席涛.立法评估：评估什么和如何评估——以中国立法评估为例（下）[J].政法论坛，2013，（1）：21-32.

[15] Stigler，George J.and Claire Friedland.What Can Regulators Regulate？ The Case of Electricity[J].Journal of Law and Economics，

1962（0）：1-16.

[责任编辑 王晓燕]endprint