军民融合视角下中国军队院校非现役文职人员的配置优化研究

郭琳达

摘 要：文职人员制度历史悠久。从世界主要国家来看，军队院校是聘用文职人员的主要机构之一。随着中国军队编制体制改革不断加深，非现役文职人员应运而生，并在院校中受到极大重视。中国在“十二五”规划中明确提出要逐步建立中国特色军民融合式发展体系。统筹军地院校人力资源，促进军队院校非现役文职人员科学合理配置，对于建立中国特色军民融合式发展体系具有重要意义。以非现役文职人员配置优化为切入点，总结借鉴世界主要国家文职人员队伍建设经验特点，针对中国军队院校非现役文职人员配置存在的主要问题，就如何实现中国军队院校非现役文职人员的配置优化，提高中国军队院校非现役文职人员使用效率提出相应对策建议，以推进中国特色军事力量体系建设。

关键词：军民融合；人力资源配置；非现役文职

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0146-04

前言

中国在“十二五”规划中明确提出要“逐步建立适应社会主义市场经济规律、满足打赢信息化条件下局部战争需要的中国特色军民融合式发展体系。”建立和完善军民结合、寓军于民的军队人才培养体系是其重要内容。优化军队院校人力资源结构，调整军队院校人力资源配置方式，提高资源配置效率，不仅是建立和完善军民结合、寓军于民的军队人才培养体系的需要，更是实现军地院校人力资源的优势互补，资源共享的重要条件，而且对于建立中国特色军民融合式发展体系具有重要意义。

近年来，中国军队院校的非现役文职人员比例越来越高。我军院校实行非现役文职教员制度改革是2003年十五次院校会议提出的方针，2005年国务院、中央军委颁发了《中国人民解放军文职人员条例》[1]。自此我军开始在全军院校部分岗位实行文职人员人事制度改革，对军队力量构成进行重大调整，实现地方人才教育与部队人才需求的紧密衔接，促进中国特色军民融合式发展体系的建成。2012年9月，吸纳各地成功经验和有益做法，经中央军委批准，四总部发布了《军队文职人员管理规定》（以下简称《规定》），对文职人员招、训、考、用、出等各个环节进行了系统规范[2]，由此对非现役文职人员自身素养提出了更高的要求。2013年底发布的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又指出：要深化军队体制编制调整改革，优化军队规模结构，减少非战斗机构和人员；依据不同方向安全需求和作战任务，改革部队编制体制，加快新型作战力量建设；深化军队院校改革，健全军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育三位一体的新型军事人才培养体系。在军队人力资源结构需优化重组的时代背景下，大量非现役文职人员被招聘到军队院校的教学岗位，作为院校新的一类人才群体，他们已经成为军队院校教员队伍的重要组成部分，成为我军院校人才队伍的重要组成部分，因此，如何提高非现役文职人员的使用效率，实现非现役文职人员资源的科学配置已成为当务之急。

一、外军院校非现役文职人员配置的经验特点

外军院校文职人员制度形成较早，运行相对完善。吉姆·加罗蒙（Jim Garamone）对文职人员的来源和选聘进行了研究，在招聘上应注意多途径选择，多种成分组合，力求各类人员能够优势互补，而且对文职人员的筛选条件也做出了严格的规定[3]。美国国防部也就文职人员的合法权益做出了明文规定：明确文职人员与聘用单位在工作中处于平等地位，并建立处理文职人员申诉的专门机构，保障措施有力[4]。

（一）招聘范围广

外军院校在文职人员的选拔和聘用上，制度严密，一般由专门的组织负责招聘工作，且招聘途径非常广泛。主要来源于以下四个方面：社会各单位中符合资格的教员，地方高等院校的毕业生、退役军人甚至外国学者等[5]。招聘基本上遵循社会人士自愿报名，用人单位择优录取的原则，然后逐层审批任用，德军和俄军院校中的许多工程师和教授都由这种方式吸纳。地方高校优秀毕业生是外军文职人员的另一重要来源，如美国军校经常从哈佛大学等著名高校招收优秀毕业生补充文职教员队伍，还有其他国家军校与地方高校建立对口关系，定向培养文职人员[5]。退役军人往往具有良好的专业素养和过硬的军政素质，也成为军校文职人员的来源之一。为了扩大军校学员国际视野，部分军校主动招聘海外学者或外国军官来校任职。此外，一些外国军校还会临时聘请客座教授讲学，这样既节省经费，又不对本校的编制体制造成负担[6]。

（二）岗位类别多

在外军院校，文职人员的岗位类别几乎占到了军队人员岗位类别的大部分，如美军文职人员按职业大致分为八大类，即科学家与工程师、高级专业人员、行政管理人员、技术人员、技师与技工、秘书与办事员、服务员和勤杂工。由于院校的中心任务是教学，在外军院校中，文职人员占全体教员的比例较高，如美军陆、海、空军种院校教员中，文职人员所占的比例分别为60%、50%、51%，俄军院校教员中文职人员的比例也相当高，各类军事院校的普通科学文化教学岗位通常任用的都是文职人员。日本防卫大学的文职人员占编制人数70%，其中大部分工作在教学岗位。除在固定岗位担任教员外，还有一些文职人员担任各院校的客座教员、教辅人员等，主要从事一些教学辅助性工作[6]。

（三）聘用管理制度严

外军院校对于文职人员的整个聘用过程做出了比较严格的规定，在文职人员的任职期间，必须通过严格的考评才能被继续聘用，比如教员的各项教学技能考核通过后才能开始任教，技工类人员则要定期参加考核和成果统计，行政类人员则要定期参加民主测评和述职等等。这样既促进了在校文职人员素质的整体提升，也推进了军队院校编制体制的健康发展。

（四）良好的的服务保障

外军院校十分重视通过良好的酬薪制度来吸引和保留优秀的文职人员，此外还有相应的福利待遇：包括休假、奖金、聘用期间攻读学位和各式培训等等。以保证聘用的文职人员素质和能力的提高，适应知识更新步伐不断加快的新形势[7]。endprint

二、中国军队院校非现役文职人员配置的主要问题

外军文职人员资源配置在一定程度上与我军院校非现役文职人员资源配给是有共性的，其成功经验值得我们借鉴。外军院校文职人员资源配置经过百余年的时间已趋于完善，但其与我军院校在编制体制和外部环境上仍有明显不同[8]。因此，实现我军院校非现役文职人员军民优化配置，照搬经验是不可行的，只有从外军院校的案例中吸取经验教训，整合军队和地方优秀人力资源，完善非现役文职人员的管理，才能推动中国军队院校人力资源合理优化配置，促进中国军民融合式发展体系的构建。

以某军事院校某院为例，自2005年颁布条令以来，非现役文职人员分布的岗位越来越广泛，从教师，管理员到参谋干事都有非现役文职人员担任，且非现役文职人员的比例也逐年升高。但是非现役文职人员的分配仍缺乏系统的规划，并且暴露了许多的问题。

（一）非现役文职人员的供需不平衡

一方面，学院对于非现役文职人员的认识不全面，对学院各个岗位的人才需求不明确，并没有依照按需招聘的原则吸纳非现役文职人员，冗员繁多。例如，学院招收的第一批非现役文职教师并没有对其学历有明确要求，只是近年来才规定非现役文职外语教师必须有硕士文凭，且第一学历必须属于“211”工程大学名单，不符合要求的予以辞退，学院及其他系所任职的非现役文职人员也存在学历过低或能力不足、工作效率低下的情况，人力资源利用率不高；另一方面，中国地方高校高层次人才紧缺限制了学院对于优秀非现役文职教师的引进，导致院校高层次人才极度空缺，阻碍院校未来的转型升级，比如学院部分系所拥有博士学位的非现役教师一直空缺，而且就目前学院发展的条件也难以吸引到高学历人才。这些，都制约了学院的整体发展。

（二）学院的非现役文职人员岗位分配不合理，培训不到位

例如非现役文职教员被集中分配在基础课课程组，教学任务单一且无挑战性，无法激发非现役文职教员的创新能力和工作积极性，限制非现役文职教员在军队院校的发展，反过来也制约了学院和学校的转型升级，违背了学校招收优秀地方人才的初衷。而且对于非现役文职人员的任用，一般都存在“用多培少”的问题。非现役文职人员相对现役文职人员来说，本来军政素质就较薄弱，组织纪律观念不强，如果学校只注重用人而不培养人，那么非现役文职人员的知识结构得不到及时更新，献身国防的意志难以得到巩固，作用就难以发挥出来。

（三）非现役文职人员管理制度不健全

我军文职人员制度形成较晚，各项相关体制都不成熟。而外军普遍设有专门的文职人员管理机构，如法国国防部的文职人员管理局，俄军的文职人员劳动工资局，美国国防部的文职雇员部，等等。此外，外军还制定了一系列相关法律、条例、条令，对文职人员的招聘、管理、工作和待遇等作出了明确规定[8]。相比之下，学院相关制度方面还有很多缺陷，例如学院前期招聘的部分非现役文职人员并没有经过严格的审核，任职后不能胜任工作，存在浑水摸鱼的现象，优秀的非现役文职人员得不到合适的岗位，能力发挥受到限制，造成人力资源的浪费。

（四）薪酬结构有待进一步完善

当前，还有一种现象在中国军队院校中普遍存在：非现役文职人员的薪金普遍比同岗位的现役文职人员低，而且各项保险制度和职称考试制度尚未明确，严重挫伤了非现役文职人员积极性，对未来的事业存在多种疑虑，导致优秀非现役文职人员流失。

三、优化中国非现役文职人员配置的对策建议

针对上述问题，结合外军院校文职人员管理经验和本国军队院校实际，提出以下对策建议：

（一）完善非现役文职人员引进和管理制度

优化中国非现役文职人员配置必须先从源头做起，如何引进高质量的地方人才成为重中之重，引进之后如何进行科学管理和培养也值得我们探究。

1.进一步加强军地有关政策之间的衔接和宣传

加强军队地方院校之间的交流，高度重视筑巢引凤工作和宣传工作，积极引进高层次、高素质、高水平的地方优秀人才，以满足军队现代化建设的需要。由于非现役文职人员既非政府公务员，也非军队的现役干部，在制定文职人员福利待遇和社会保障制度时，既要参照事业单位同类岗位人员和当地政府的有关规定，也要参考军队文职干部的有关规定。

2.建立健全非现役文职人员管理体系

借鉴外军院校管理经验，建立专门的组织机构，指定专门人员，设立专项经费，按需招聘，做好各类非现役文人员的管理教育工作，确保非现役文职教员从受聘到解聘规范化、法律化。要强化对非现役文职人员工作的组织领导，健全落实非现役文职人员制度的长效机制。各级要把非现役文职人员工作纳入部队人才建设的整体规划，贯穿部队建设的全过程，同现役干部工作统一进行组织筹划和部署安排，有计划、有步骤地推进非现役文职人员制度的实施[9]。

（二）建立和完善非现役文职教员考核与激励机制

正确的考核与激励是科学管理的重要内容。哈佛大学詹姆斯教授指出，如果没有激励，一个人的能力发挥不过20%～30%，如果施以有效激励，一个人的能力可以发挥到80%～90%。考核与激励作为评价非现役文职人员工作绩效、激发非现役文职人员工作热情的重要手段[10]，在文职人员管理工作中发挥着重要作用。这一手段也在外军院校管理中取得了良好的成效。为此，应重点考核文职人员履行岗位职责的情况，并将考核结果作为调整工资待遇、实施奖惩、师资培训、以及续聘、解聘的重要依据。具体可以从以下两方面着手：

1.定期考核，并以考核成绩作为调薪调级的主要依据

对于任职的非现役文职人员进行定期考评。对于教师可以定期进行课堂试听，考察学术成果；行政人员可考察其业绩并进行民主测评，技工和其他管理人员可考察其业务熟悉程度等。最后将考察结果作为调薪调级或者续聘解聘的主要依据，能力突出者应给与奖励以调动非现役文职人员积极性。endprint

2.开展核心价值观教育，激发奉献精神

以军队的核心价值观来教育和引导非现役文职教员，使之树立献身国防事业，为军队荣誉而勤奋工作的强烈意识[11]。教育的形式可包括举办各类培训班，运用各种媒体宣传工具，将法律法规条令条例学习与思想教育相结合，从精神上激励非现役文职人员自信心、使命感和责任感，使之成为推动国防和军队现代化建设的重要力量。

（三）大力推进军队非现役文职人员的军民融合式配置

军队非现役文职人员军民融合式配置是一项长期任务。当前，我军院校非现役文职人员制度建设仍处于探索阶段，随着我军现代化建设的不断推进和编制体制改革的不断深化，将会出现诸多新情况和新问题，非现役文职人员队伍建设也将呈现出新的特点。这就要求我军必须根据国家建设与发展实际，结合军队院校与地方高校特点，积极借鉴外军文职人员制度建设的有益经验，不断实践，充分发挥和利用社会优质人力资源为军队现代化建设服务，促进中国军地院校优秀教师人力资源军民融合式配置。具体措施如下：

1.鼓励军队院校举办学术交流活动

军队院校课根据自身实际和各部门建设情况定期举办学术交流活动或承办学术会议等，吸引各地优秀人才来校交流访问，一方面可以促进地方人员对军队院校的了解，为吸纳地方人才做铺垫，另一方面可以加快在职人员知识结构和观念理念的更新，形成人力资源竞争压力，推进军队院校人力资源结构优化转型。

2.放宽相关政策，解除部分岗位限制

军队院校由于自身的保密性和安全性问题，有关人力资源的相关政策一直没有放宽，大部分岗位招聘一直处于内部消化状态，没有对外公开。随着军队编制体制改革的不断深化，非战斗力减员趋势越来越明显，军队院校可以考虑放宽政策，将部分不涉及安全问题的岗位面向地方人才市场公开招聘，减轻军队编制体制负担，提高人力资源利用效率，促进军队院校人力资源军民融合式配置。

参考文献：

[1] 胡锦涛、温家宝签署第438 号令，公布施行《中国人民解放军文职人员条例》[J].决策探索，2005，（8）：5.

[2] 军队文职人员管理规定[N].解放军报，2012-09-28（2）.

[3] Jim Garamone.Civilian personnel system gets a no-go[EB/OL].

[4] DOD Personnel--DODs Comments on GAOs Report on DODs Civilian Human Capital Strategic Planning[GAO-03-690R Washington，

DC]2003.

[5] Strategic Initiative：Civilian Faculty Development[EB/OL].

[6] 吕占广，张爱霞，郝东升，郭晓.外军院校的文职岗位设置分析[J].中国教育技术装备，2013，（1）：2.

[7] 吕占广，袁艺，张爱霞.外军院校对文职教员的激励机制探讨[J].中国教育技术装备，2013，（4）.

[8] 黄魏.军队综合大学建立非现役文职教员制度的研究[D].长沙：国防科学技术大学，2005：11.

[9] 屈轶，张煜.军队非现役文职教员队伍研究[J].教育与职业，2008，（5）：95-96.

[10] 华丹，孙铁军，任佳莹.国际视域中军队文职人员制度的现状与展望[J].南京政治学院学报，2010，（6）.

[11] 赵康滨，张景辉，尹世红.健全军校非现役文职教员队伍建设机制构想[J].东西南北·教育观察，2012，（7）.

The Study of Civilian Personnel Optimum Distribution in Military Institutions

in China from the Perspective of Civil-Military Integration

GUO Lin-da

（Department of Social Science，College of Humanity and Social Science，

National University of Defense Technology，Changsha 410074，China）

Abstract：It has been a long time since the civil servant system established，and military institutions are one of the gathering places of civil servants at home and abroad.With the military system reform deepening，the civilian personnel emerge as the times require，and have received much attention in military institutions.The “12th Five Year Plan”clearly put forward to gradually establish Chinese characteristics featuring military and civilian integration development system.Coordinating human resources in military and civil academies，advancing the rational allocation of civilian personnel in military academies are of great significance for the establishment of the civil-military integration development system with Chinese characteristics.Taking the civilian personnel optimum distribution in China as the starting point to summarize the experiences in developing civilian personnel system of major countries.Focusing on the main problems existed in civilian personnel distribution of military institutions in China，this text put forward some suggestions on how to achieve the optimum distribution of civilian personnel in military institutions，improve efficiency in applying civilian personnel，in order to promote China characteristics featuring military force construction.

Key words：civil-military integration；human resources distribution；civilian personnel[责任编辑 吴明宇]endprint