湖北省农村中小金融机构监管有效性研究

王小意　余家凤

摘 要：金融监管是一国金融监管当局通过制定市场准入、业务范围及特定业务管制、风险控制、内部控制、市场退出等法律准则和法律程序，为促进金融体系稳定有效运营、维护经济主体共同利益要求的立法与执法实践。通过政府监督、行业自律、企业内控、社会监督等方式，解决对农村中小金融机构监管缺位、效率不高、成本约束不强等问题，以达到促使农村中小金融机构持续、稳定、安全有效的为县域经济提供服务，防范与化解农村金融市场的系统性风险，优化农村金融市场竞争状况及优化资源配置、促进农村经济发展的目的。通过对湖北省农村中小金融机构监管历史及现状的调查分析，探讨如何加强金融监管的有效性，从而希望为中国的农村中小金融机构监管提供一定的经验与借鉴。

关键词：信息不对称；协同监管；监管效率；湖北省；农村；中小金融机构

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0092-03

在金融抑制及二元经济结构等原因的作用下，农村中小金融机构成为为农村提供金融支持，缓解农村金融供给不足的有效支撑。但农村金融存在着脆弱性、扩散性、传染性以及信息不对称等问题导致经济下行的系统性风险，农村中小金融机构数量多、分布面广、基础薄弱一直是中国金融监管的薄弱环节。在农村中小金融机构数量庞大、服务对象特殊、经营成本高的背景下，为达到维护社会集体利益，降低公众的监管成本，解决市场失灵的目的，需要政府强制性的金融监管。在中国经济转型时期，采取何种金融监管方式，怎样衡量监管成本与收益，防范中小金融机构产生的系统性风险仍需要不断地探索。

一、加强农村中小金融机构监管的理论依据

在后危机时代，人们迫切要求政府通过金融监管来改善资本市场和货币市场的低效率和不稳定状态，恢复公众对金融机构及通货的信心。作为公众代表的政府在介入经济过程中，通过监管措施纠正或消除市场缺陷，提高市场运行效率，从而促进资源的合理配置，防范经济下行风险。

（一）阻碍农村金融发展的因素

中国金融在发展过程中存在着金融的脆弱性、金融信息不对称、金融的外部性等问题。农村中小金融机构在为县域经济服务的过程中，更是面临着服务对象特殊、机构数量众多、金融成本高等问题。金融作为一种特殊行业，各机构、各产业之间的高度相关性容易引起系统性风险并波及其他经济体的健康发展，信息不对称所导致的道德风险与搭便车行为更是加剧了金融的低效率与市场风险的提升。在经济发展过程中，农业作为一种弱势产业，其本身所具有的季节性与周期性等状况降低了农村经济的抗风险能力，农村基础设施不健全、农民经济基础薄弱等问题需要金融资源的大力扶持，而金融的外部性特征又阻碍了金融机构在农村的投入，导致农村金融资源需求的高成本与供给的不足。

（二）提高监管效率，促进竞争公平

Minsky 于 1982 年提出了“金融不稳定假说”及相应的理论，金融脆弱性问题由此引起了业界和理论界的广泛关注。在金融深化过程中，各国不断协调着政府与市场这只“看得见的手”与“看不见的手”之间的关系。政府作为国民的代表，维护金融与市场的稳定是其义不容辞的责任。以约瑟夫·斯蒂格利茨[1] （Joseph E.Stiglitz）（1981）为代表的新凯恩斯主义经济学家将信息经济学与博弈论有机结合起来，构成了信息不对称的主要学说，强调了信息平衡在提高金融服务效率的重要作用。“福利经济学之父”庇古[2]（Pigou）（1932）在马歇尔研究的基础上，用经济学的方法从福利经济学的角度系统地研究了外部性问题，从而得出了政府在为社会提供公共品必要性的重要依据。20世纪30年代在经济危机的背景下，强调作为社会公共利益代表的政府在一定程度上介入经济过程，针对自然垄断、外部效应和信息不对称等问题加强对私人市场方面的监管以纠正或消除市场的缺陷，从而提高资源配置效率并增加社会福利的社会利益理论应运而生。经济学家泰勒尔（Jean Tirole）和德沃特里庞[3]（Mathias Dewatripont）（2002）的运用信息经济学和契约学的理论工具，提出了“代表性假说”理论，指出金融监管机构的行为在于为金融机构分散的投资者提供监督代表。因此，金融体系的脆弱性决定了金融系统需要政府或社会的权威性监督管理，以维持社会公众的信心，维持金融体系和经济市场的安全。金融体系的脆弱性不仅需要金融体系的自律性管理，强而有力的外部监管也必不可少。

二、农村中小金融及机构监管的目标

（一）加大农村中小金融机构对三农和县域经济的支持程度

农村金融机构以服务三农为主要任务，以提高县域经济发展水平为主要目标。因此，对农村中小金融机构的监管要以提高农村发展质量、农业经济效益、农民生活水平为前提。要实现中国农村金融的可持续、健康发展，就要构建起多层次、竞争性、富于活力和效率的农村金融组织体系，加大对农村金融资源的供给力度。农村金融监管要落实国家支农政策，促进中小金融机构资金运用的合理性与合法化，保证促进县域经济发展的各项资金不被挪用占用等。总之，农村中小金融监管是否促进县域经济发展、提升农业经济发展水平是评价其有效性与否的主要依据。

（二）提高农村中小金融机构稳定运营程度，提升监管的激励与约束效应

银监会根据《银监法》[4]（2006）提出以加强对银行业的监督管理、防范和化解银行业风险、规范监督管理行为、保护存款人和其他客户的合法权益、促进银行业健康发展的基本原则。一方面，强调对银行业的监管要以保护广大存款人和消费者的利益为前提，通过提升市场信心来加强银行应对风险的能力。加强对银行内部治理结构的监督管理，优化各种风险监测的手段与方法，提高其防范风险管理水平。要求银行业机构在发展过程中要在保障金融稳定的前提下开拓创新，不断提升金融服务水平。另一方面，《银监法》也强调了在促进银行业稳健发展的监管过程中要有制有节，对商业银行所做的限制要做到科学合理，遵循依法、公开、公正和效率的原则。农村金融监管就是要通过政府监控、行业自律、自身内控、社会监督等方式，在保证中小金融机构正常收益的前提下，提高其抗风险与化解风险的能力，恰当的处理监管者与被监管者之间的关系，提高农村金融的创新活力。同时，对依法、守法的金融机构给予相关方面的激励以促进其合规经营的积极性。endprint

（三）降低信息不对称程度，实现低成本水平下的监管目标

在农村金融发展过程中，经济和金融信息不仅缺乏，而且获得的成本高昂。农村中小金融机构在信息缺失的境况下往往偏爱那些经济实力雄厚，又有较高的安全边际的大企业。在信息不对称的情况下，金融机构为了尽可能地降低风险不得不采取信贷配给，从而降低了对农村金融机构的供给效率。因而，对农村中小金融机构的监管要促进金融供给者与需求者的“交流与沟通”，加大信息的流通渠道，降低交易信息的获得成本。在提高对农村中小金融机构监管水平的同时，提高其运营的透明度，通过现场监管与非现场监管相结合的方式，正确处理好监管成本与效益之间的关系。

三、湖北省农村金融监管现状及存在的问题

（一）监管政策不到位，监管主体不明确

我省农村中小金融机构监管以银监会为主导，在监管传统商业性和政策性农村金融机构方面银监会与中央银行具有很强的合力，而对于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构也由银监会统一监管，一定程度上妨碍了农村金融创新的程度，并提高了金融监管的成本。对于合作性金融而言，在金融监管政策的制定与实施过程中，银监会负责主要的监管责任，地方政府协助监管，由联社体制来具体实现这一共同监管责任，但基层社的公司治理一般实行法人治理，这就加剧了和省联社的行政管理之间的不协调。中国在加强农村金融深化改革过程中虽然取得了很大的成效，但有效的金融风险控制体系在中国农村金融市场尚未形成，农村金融银行和农村金融保险体系很不完善，农村金融监管体系的外部监管体制缺失，而内部监管，例如行业协会等自律团体、基层自治性金融组织的机构模式还在逐步的探索当中。这就导致了金融监管主体的不明确以及权责的不协调。

（二）监管资源不足，信息不对称状况依然严重

农村中小金融机构以服务县域经济为主要对象，机构的设置主要位于区域较小的县镇地区，而我省的金融监管机构如湖北银监局、湖北省信用社联社等都设立在大中城市，对农村中小金融监管主要以非现场监管为主。对于设立于偏远地区的农村金融机构而言，由于地理位置及当地金融机构状况等原因较少地配置了现代化的通信设施及监管设施。农村中小金融机构的业务人员知识水平相对较低，在某些情况下不能有效地识别风险并采取规避风险的有效措施。这些状况降低了信息的可靠性与及时性，导致了农村中小金融机构与监管当局之间的信息不对称程度的加深。

（三）经营管理机制不合理，成本约束性不强

金融监管当局在监督管理过程中会有公共利益与私人利益的权衡，如果利益格局设计不好，利益格局的失衡就会导致金融管制偏离矫治市场缺陷的目标，从而出现金融管制实施效果不佳的问题。以农村信用合作社为例，湖北省信用社联社在成立的模式上，以下级信用合作社出资入股组成上级信用合作社联社，下级信用合作社作为省联社的股东接受省联社的监督管理，这就导致了出资人与监管人权利的倒挂，省联社在没有成本压力的情况下，会导致监管积极性的降低，在追求高经济指标的前提下提高生产经营的风险水平，会降低对中小金融监管的效率，提升金融监管风险成本。因此，为了达到最优的监管效果，监管的设计必须承认管制者自身利益的存在，将金融监管中监管者者私人利益与公共利益的冲突作为监管设计中应当考虑的因素，合理调整监管者与被监管者的风险成本。

（四）监管强度过高问题下的低监管效率问题

中国农村金融监管是建立在金融业务特许制的基本理念上的，金融特许制确立了农村金融市场准入的路径——金融监管当局的批准或核准。在中国农村中小金融市场上，未经央行、银监会或证监会的批准或备案，任何吸收存款或发行金融债券、新型金融产品的行为一律视为非法并处于过高的法律责任。这种一刀切的监管模式，在一定程度上阻碍了农村中小金融机构的创新热情，降低了其因地制宜的服务于县域经济的效率。同时，在统一监管标准的基础上，农村中小金融机构为达到监管目标，通常将资金运用到基础实力雄厚、有一定的风险对抗水平的客户上而规避对农村实力弱小、抗风险能力低的客户，违背了服务三农的初衷，最终导致金融资金在农村的逃离，阻碍了农村经济的发展。

四、提高湖北省农村金融监管效率的对策建议

（一）改善政府监控方式，提升行业自律水平

完善政府的宏观调控职能，从合规性监管、统一监管向风险性监管、差别监管、分类监管转变，加强法律法规建设，完善国家法律法规体系，明确监管主体与监管目标，提升监管的独立性。监管当局要加强监管的主体性地位，不断落实新巴塞尔协议的有关规定，通过现场监管与非市场监管相结合的方式，提高监管水平。坚持以风险防范为中心，提高农村中小金融机构的风险成本提升行业内竞争水平，完善破产制度。对农村中小金融机构而言，要加强银行业协会制度建设，以提升行业内的职业水平；加强行业内思想道德建设，提高风险意识；加强行业培训，不断提升风险监管理念；加强诚信档案建设，完善风险警示制度。

（二）实行导向性监管，以实现农村金融对农村经济的支持

在农村金融监管指标构建的同时，加大对金融机构服务三农的状况给予政策支持，对积极致力于促进县域经济发展的农村金融机构给予优惠，如降低其存款准备金比率、提升杠杆比率等，保持其支持三农发展动力的持续性。对于不同风险收益水平下的金融需求者，农村中小金融机构应该区别对待，促进农村金融市场的供需均衡。提高中小金融机构在涉农金融领域的供给数量与质量，在有效监管的条件下，有效落实农村中小金融服务县域经济的初衷，以求在根本上实现农村金融中小金融机构服务三农的目标。

（三）有效调节金融监管力度，实现监管科学性与灵活性的统一

对农村中小金融机构的监管要以“管法人、管风险、管内控和提高透明度”为监管理念，保障金融风险监管的基本水平，落实风险监管指标的各项要求。在总结以往风险监管的经验基础上，提高监管的预见性与针对性，加强对重点业务领域的监管力度。以有效的风险防范水平为前提，加大针对三农服务的金融创新力度，因地制宜地推出符合促进当地经济发展的金融产品，不断探索新的发展模式，以提高农村金融机构应对风险的能力。加强金融机构新型管理模式的探索，以提升农村金融机构内部管理水平。灵活有效地调整金融监管的方式与力度，促进农村金融科学有效的发展。

参考文献：

[1] Joseph E.Stiglitz，Andrew Weiss.Credit Rationing in Markets with Imperfect Info-rmation[J].Journal of The American Economic Review，

1981，（3）.

[2] Arthur Cecil pigou.The economics of welfare[M].London：Macmillan and Co.，1932：4.

[3] Jean Tirole，Mathias Dewatripont.银行监管[M].石磊，王永钦，译.上海：复旦大学出版社，2002：7.

[4] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国银行业监督管理法（2006 年修正）[Z].2006-10-31.

[责任编辑 陈丽敏]endprint