被“抑制”的农村资金互助社

摘 要： 通过对马屿镇汇民农村资金互助社的调研，发现政府管制直接或间接增加了互助社的成本；互助社缺乏来自财税部门的支持而无法享受足够的财税优惠政策；互助社缺乏中国人民银行的支持而无法开展与其他金融机构的业务联系。汇民农村资金互助社虽是个案，其意义却未必只是个案，本该被“鼓励”的农村资金互助社受到了不小的“抑制”。政府适当放宽监管、加大扶持，才能使农村资金互助社更好的发展。

关键词：农村；合作金融；互助社

中图分类号：F306.4 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）06-0057-06

一、问题的提出

近年来，中央倡导农村金融创新，中国银监会于2006年底放宽了农村金融机构的准入政策，对农村资金互助社发放金融许可证进行试点，农村资金互助社迎来了发展的契机。在中央鼓励农村金融创新的背景下，现行政策是否真的鼓励了农村资金互助社的发展，是否给予了互助社一定的发展空间，能否带给互助社持续发展的可能？

从组织结构、管理方式、业务经营、利益分配看，农村资金互助社当属合作金融范畴。国外学者对于合作金融的研究，始于19世纪末，主要有四个方面的特点：一是把合作金融作为合作经济的一部分，更多地从一般性合作社的角度来研究合作金融组织，不存在一个统一的认识；二是从组织业务特征和运行机理的角度来界定合作金融；三是把合作金融作为农村金融的组成部分；四是由于发展中国家一般存在“金融抑制”现象，金融制度呈现二元结构，因此一些研究发展中国家金融问题的学者，把发展中国家普遍存在的合作金融组织称为“准金融组织”或理解为“非正式的金融组织”。二战以来，国外学者关于合作金融的研究，主要侧重以下几个领域：合作金融组织资产的保全、经营风险的防范；合作金融业社会保险体系的建设和完善；合作金融业的集中、联合与合并；合作金融组织业务的创新与合作金融组织业务的国际化发展；合作金融组织与其他合作经济组织的关系；合作金融企业发展的最适规模研究；合作金融业发展的经济深化度研究等。国内学者对于合作金融的研究，始于20世纪80年代中期，主要集中于三个方面：一是我国合作金融经营宗旨；二是合作金融机构企业财产组织形式；三是我国合作金融发展模式和方向。

国内学者对农村资金互助社的研究，主要是在2006年以后，集中于三个方面：一是资金互助社的作用。二是资金互助社的分类。何广文认为我国目前的农民资金互助合作组织实际上分为两种情况：第一种是在银监会2007 年1 月22日《农村资金互助社管理暂行规定》出台后，按照银监会的新规则组建的正式金融组织；第二种是在农村正规金融供给不足的约束条件下，农村自发创新的农村资金互助社，这是一种非正规金融组织，还没有纳入政府有关监管系列[1]。张德元等对已成立的几种典型的农民资金互助组织展开调查，根据其中的某些共性，将它们归纳为几种模式：生产合作社内生型模式、内生型集成合作模式、外因推动型资金互助合作模式[2]。王建英等在张德元归纳的模式基础上又增加了一种公益型资金互助合作模式[3]。三是资金互助社的运作研究。何广文认为各地资金互助社有一定差异，但也有一些共同机制，包括：股金设置上实行多样化；利于风险控制与管理、保障资金流动性的借款额度设置；资金只能在社员内部有偿使用， 非社员可以有限制性借贷， 且实行差别利率；建立了一种随农户资金需求扩大而自动充实资本的机制[1]。王玮等认为社区规范的存在使农村资金互助社相对于正规金融具有信息优势和成本优势[4]。目前存在的问题主要包括：资金短缺、融资渠道有限；内部人控制；不规范运作；一定的金融风险；缺乏相应的法律保障；政府干预过多等。相应的对策建议主要包括： 如何解决农村资金互助社贷款资金不足的问题、如何限制大股东的控制能力以保证农村资金互助社不偏离弱势群体之间互助合作的基本出发点；政府应加大对互助社的扶持力度；允许互助社的贷款利率有更大的浮动幅度；如何建立农村资金互助社与其他金融机制之间的合代和机制；如何加强监管以规避潜在的农村金融风险[58]。

对农村资金互助社运作的研究中，针对“政府对互助社的影响”，学者们大多以“政府干预过多”来描述，缺乏更为详尽的说明。温铁军等通过对两家农村资金互助社的绩效和外部发展环境对比，反映了在监管部门推动下的财政支持与行政、社会资源的输入使互助社的成本大为降低，但是，并没有探讨“政府政策是否仅对互助社产生了支持与资源输入”、“政府提供的政策支持与资源输入是否足够”等问题[9]。笔者通过对个案的调研，反映现行的政府政策带给互助社的除了温铁军认为的支持和资源输入的积极影响外，更多的是“抑制”的消极影响。

二、汇民资金互助社的困境分析

截至2011年末，全国共46家农村资金互助社，浙江省共7家农村资金互助社，温州市仅一家，即汇民农村资金互助社。浙江省的农村资金互助社是在专业合作社基础上发展的，汇民农村资金互助社由马屿蔬菜专业合作社、荆谷白银豆合作社和篁社索面合作社发起组建，成立于2011年3月。3家专业合作社共有社员1 800多人，其中720多人报名入股汇民，最终确定符合条件的社员为698人。100元为1股，社员入股资金的起点为100元，上限是总股本的10%，社员实际出资金额从100元到44万元不等。目前的注册资本金为500万元。根据《农村资金互助社管理暂行规定》，汇民农村资金互助社为社员提供存款、贷款以及结算等业务，但目前的业务类型主要是存贷款，几乎没有发生过结算业务。截至2011年底，汇民农村资金互助社的资产合计2 188万元，其中贷款余额2 105万元，负债合计1 687万元，其中存款余额1 157万元，同业拆借500万元；2011年利润总额22.09万元，扣除按年末贷款余额的1%计提的资产减值损失21.05万元以及所得税5.9万元后，净利润为-4.34万元，目前没有进行对社员的返利和分红；贷款累计发生4 658.6万元，累计发放377笔，累计支持社员287户。

经过一年的营运，汇民农村资金互助社呈现出诸多的困境。

（一） 政府管制，增加了资金的机会成本

1.政府监管直接增加的成本。监管可能增加互助社的机会成本。按照中国银监会的《农村资金互助社管理暂行规定》，互助社对单一社员的贷款总额不超过资本净额的15%，对前10大户贷款总额不超过资本净额的50%。2012年上半年，汇民农村资金互助社前10大户贷款总额约为700万元，超过其资本净额（500万元）的50%，即250万元。对此，银监系统要求其限期整改。

截至2012年5月末，汇民农村资金互助社贷款余额为2 550万元，贷款户数约230户，其中贷款金额为30万元以上的约有25户，金额为20～30万元的约有115户。虽然银监的整改是针对前10大户，实际上最后的整改结果就是所有的社员贷款规模都必须不得超过25万元，需要缩减的贷款规模至少在700万元以上。如果存在社员排队等候贷款额度，那么整改缩减出来的贷款额度另有他用，整个互助社不存在福利损失。2012年1～5月，汇民农村资金互助社的贷款规模始终处在2 500～2 600万元，可贷资金却保持在2 800～2 900万元，为了节约成本，汇民农村资金互助社于5月中旬还提前偿还了向当地某农村合作银行拆借的150万元，5月末，社可贷资金规模为2 700万元，仍略大于资金需求。在目前的社员结构和数量下，整改缩减的资金就闲置了，按月息为8.5厘、7个月来计算，这部分资金产生的利息收入至少为41万元，而汇民农村资金互助社2011年的利息收入111万元，损失的利息收入是2011年利息收入的37%以上，机会成本大大增加。

2.政府管制间接派生的成本。互助社社员人数既定的前提下，社员空间布局较分散致使产生较高的交易费用，社员类型趋同致使产生较高的机会成本。两类问题可以通过适当增加社员人数来予以缓解或突破。但是汇民农村资金互助社行满一年后才可由省银监部门决定是否增资扩股，而实际上浙江省内已经得到增资扩股批复的2家互助社都是运行2年后才获批，温州市银监部门对汇民农村资金互助社增资扩股获批的时间预期是“争取年内”。增资扩股在时间上的拖延，对于略微亏空的小型农村合作金融机构而言，无疑降低了其获利的可能性。

社员空间布局较分散使汇民互助社社员存款的交通成本增加，由多家专业合作社发起组建的农村资金互助社可能都面临相似问题。汇民农村资金互助社的社员来自三个专业合作社，社员基本生活在其专业合作社附近。698名社员中，300多名社员来自马屿蔬菜专业合作社，距离互助社大约8公里；200多名社员来自荆谷白银豆合作社，距离互助社大约15公里；80多名社员来自篁社索面合作社，距离互助社大约3公里。对于特别是马屿和荆谷的社员而言，虽然存在返利及分红的动力，但是还没有享受到，或者即使享受到，金额如果没有明显高于来往互助社的交通费用，社员更愿意把钱存入住所附近的商业银行。根据汇民农村资金互助社的章程，其税后利润按以下顺序分配：（1） 弥补以前年度亏损；（2） 提取法定盈余公积金（不低于10%的比例）；（3） 按年末风险资产余额的1%比例提取一般准备；（4） 按存、贷款交易量分配利润的比例不低于可分配额的50%，不高于70%（其中，存款交易量与贷款交易量返还的比例为7∶3）；（5） 向社员分配红利不超过可分配额的50%，原则上不超过一年定期存款利率，超过一年定期存款利率部分转入社员积累，按照股份额量化至每个社员。假设2012年汇民农村资金互助社有100万元的税后利润，扣除前三项后余额为65.044万元，返利和分红各为50%，1股（100元）的分红6.5元，但按规定不能超过一年定期存款利率3.5元，而持有1～2股的社员人数比约为70%；存款返利总额为65.044×0.5×0.7=22.765 4万元，返利按照2011年末存款余额1 157万元来计算，如果年初存入1 000元，期间没有存取，一年后的返利为19.6元。从汇民农村资金互助社到马屿专业合作社的交通费用，往返一次是8元，而汇民农村资金互助社到荆谷专业合作社的交通费用更高。由于返利按照天数来计算，若这1 000元存在多次存取时，一年后的返利将低于19.6元，存取次数越多，返利越低，交通费用越高，社员的净收益越低。如果再考虑到体力因素，收益更低，社员存款的动力不足。建立存款合约的成本过高，不利于互助社存款金额的增加。

汇民互助社社员的类型趋同，资金的季节性闲置凸显，由专业合作社发起组建的农村资金互助社都可能面临相似问题。根据浙江省银监部门的要求，农村资金互助社是在专业合作社的基础上发展的，而同一个专业合作社的社员从事的业务都是相同的，同类农产品生产、销售的时节一致，导致社员在资金需求的时间上也趋同，这就可能带来一个问题：在某些时点，社员普遍需要资金，资金供不应求，在其他时点，资金供过于求，即资金需求的季节性波动。汇民农村资金互助社也是如此，资金需求较为集中于社员对大棚种植所需的薄膜、钢管等设施的投入。互助社里来自马屿蔬菜专业合作社的300多名社员以及来自荆谷白银豆专业合作社的200多名社员，往往是在下半年需要利用大棚进行这两类蔬菜的种植，因此资金的需求也都较为集中在下半年，上半年资金的闲置较为明显。对于开放性的金融机构，社员（客户）会随着数量增加而类型多样化从而平抑资金需求的季节性波动。但是对于封闭运行的农村资金互助社而言，业务的服务对象只限定这个群体，较少的社员数量无法平抑资金需求的季节性波动，资金闲置的问题显现，资金的机会成本提高，加大了互助社运营的交易费用。

（二） 缺乏足够的财税支持政策加重了互助社的成本负担

目前，汇民农村资金互助社已经明确可享受的财政补贴包括：地方人民政府给予的“开业补助”30万元（已经到账）；中央财政给予新型农村金融机构的定向费用补贴（财金[2009]31号）33万元（已经到帐）。除此之外，汇民农村资金互助社没有其他的政策扶持。而互助社享受的政府补贴不能同时满足财税 [2011]70号规定的三个条件：企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件、财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求、企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算，因此不能作为“不征税收入”。2011年汇民农村资金互助社各项税金合计为10万元。中央财政的补贴一旦到位，也需计入作为“应税所得”予以纳税。由于政府对互助社的补贴不能做到财税 [2011]70号“单独核算”的要求而必须纳税，姑且把地方政府给予的30万元“开业补贴”视作两部分：一部分是开业补助；另一部分是对互助社税收的补助，而即将到位的中央财政补贴纳税后，实际上就分成两部分：一部分是直接补给互助社，另一部分间接补给地方政府。地方政府分得的那一杯羹，对于地方政府而言无足轻重，但对于刚起步甚至还未起步的互助社而言却举足轻重。

2008年浙江省出台《浙江省银行业金融机构农业贷款风险补偿暂行办法》，财政以上一年度市、县（市）农村合作金融机构农户和农村经济组织农林牧渔贷款的实际余额为基数，按贷款比上年末净增额的一定比例（一般为千分之五）予以风险补偿。风险补偿资金的来源：省级财政每年预算安排一定的风险补偿资金；市、县（市）配套的财政资金，与省实行配套的原则，资金配套比例为4∶6。为此，地方人民政府也出台了相应的配套细则。省政府的该项政策在全省农村合作金融机构进行试点，却没有把资金互助社列为补偿对象，因此，汇民农村资金互助社不能享受浙江省政府及地方人民政府的该项补助。根据《财政部、国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》（财税[2010]4号），汇民农村资金互助社享受的税收优惠包括：对金融机构农户单笔贷款和贷款总额均在5万元以下的小额贷款的利息收入，免征营业税（2009年1月1日至2013年12月31日）；对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额（2009年1月1日至2013年12月31日）；金融收入减按3%的税率征收营业税（2009年1月1日至2015年12月31日）。除此之外，没有其他的税收优惠，而同样被政府定位于“合作金融”的信用社却曾经享受过所得税的减半优惠。

（三） 缺乏中国人民银行的支持，制约了互助社与其他金融机构的业务联系

中国人民银行在银发[2008]137号文件里提到“符合条件的村镇银行可以按照中国人民银行的有关规定申请加入大额支付系统、小额支付系统和支票影像交换系统。贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司可自主选择银行业金融机构开立存款账户，并委托存款银行代理支付结算业务。”根据此项文件，资金互助社、贷款公司都不能直接在人民银行开设账户。2009年，中国人民银行将支农再贷款的对象扩大至县域的合作银行、村镇银行以及经人民银行批准的机构，却不包括农村资金互助社。缺乏人民银行必要的支持，制约了互助社与其他金融机构的横向联系、与政府金融监管部门的纵向联系，从而一定程度的增加了社员参与的顾虑，低了社员参与的动力，是制约存、贷款合约有效达成的因素之一。

汇民农村资金互助社是个案却未必只是个案。政府允许农村资金互助社试点并给予其一定的政策支持与资源输入，但并不足够，而且在互助社运行中又设定了诸多限制，使本该被“鼓励”的农村资金互助社受到不小的“抑制”。

三、农村资金互助社被“抑制”的缘由

一个制度（现状）的成因，必定要将之视为人们在有关的局限条件下所作出的选择。以农村资金互助社为代表的合作金融发展的滞后也是选择的结果，在逻辑上，我们也不能将其视作“不合理”。

1.金融制度安排的城市化倾向。内生于工业化和城市化的中国金融对内开放不足，相对于农村经济是外生的。在经济发展以工业化、城市化为主的阶段，为更好的发展农村经济而搜集相关制度体系的信息费用是高昂的。纵使制度改变会为社会带来净利润，反对的力量必然存在，而假若反对的人数不多或全无势力，对之置之不理也可以。农民正是对政府的影响力非常微弱的一个群体，这也使得金融中介信贷配置的国有企业和城市部门偏向能得以长期维持，政府主导的农村合作金融发展滞后。

2.风险分担机制的缺乏迫使政府加大监管。农村合作金融的风险分担机制包括三个层次，一是有效的农村抵押物；二是农村合作金融的组织体系；三是金融机构的市场退出机制。风险分担机制的缺乏迫使政府加大对资金互助社的监管，其中，抵押物以及组织体系的缺乏是农村合作金融特有的问题。

目前温州市抵质押贷款比例将近50%，有效的抵押物是融资的重要手段。然而，农村土地不得抵押，农村住房的抵押存在争议，林权的抵押还在试点推进，有效抵押物的缺乏增加了金融机构对农民发放贷款的风险。汇民农村资金互助社的管理层很清楚农房作为抵押物可能会面临的困境，因此，实践操作中也只有信用贷款和担保贷款。不少地方政府在农村抵押物创新方面做着或多或少的尝试，但是制度障碍是这类改革止步于试点而无法在更大范围推广的主要原因，任何地方性的创新都存在风险，而最终这种创新或改革的风险必须由地方政府承担[10]。汇民农村资金互助社是仅有698名社员的单薄的机构，缺乏组织体系，上无可依靠的组织，下无可团结的分支机构。浙江省虽然有7家农村资金互助社，但分布在不同的市，相互间的空间距离比较远，各地方政府给与的政策存在差异，这7家农村资金互助社更多地是进行比较性的交流，很难形成一个经济联合体。面临经营风险时，没有一个经济关联主体可以对汇民农村资金互助社进行救助，不仅使农民利益受损，也容易使风险外部化。

3.各部门目标不一致，又缺乏协调机制。不同群体追求的利益不尽相同，因此，行为也不完全一致甚至矛盾。在农村金融创新的过程中，中央政府更多地考虑如何管理和控制，相对集权，一定程度地忽视了农民及其金融组织的需求，甚至堵塞了自下而上的创新。各政府部门更多地考虑部门业绩，从自身利益出发去考虑以什么态度来应对农村金融创新，试图以最小的交易费用创造最大的部门利益。如果银监会在农村金融管理上过于“创新”，其部门利益（业绩）可能会遭受挑战，因此“审慎管理”是最好的选择，夹缝中求得平衡。中国人民银行以及金融系统外的其他部门，出台相关配套政策，可能需要或多或少地割让部门利益，因此他们更愿意拖延甚至抵触相关政策的出台。我们缺乏常规的缔约机制，去促成各部门之间的沟通，达成更有效的制度安排。农村金融的发展，只能依靠其微弱的力量通过私下的讨价还价来争取更多的政策庇佑。

四、农村资金互助社发展：适当放宽监管，加大政策扶持

政府对农村资金互助社发放金融许可予以试点，但对于农村资金互助社这样的农村合作金融，更为艰难地跋涉才刚刚开始。虽然只有建立风险分担机制，政府才能较大程度地放松监管，但是风险分担机制的建立需要制度创新，互助社还处于试点阶段，未形成利益集团，人数不多或全无势力，这一群体对政府政策制定的影响力非常微弱。现阶段，中央政府没有为资金互助社这一小规模群体进行制度创新的动力，中央政府的加入将涉及很多缔约方，异质性很强，不仅涉及不同部门利益，关系复杂而且信息不对称，各方预期不同，对形成相关政策带来的利益影响也有很大争议，短期内达成一致意见的可能性极小。现阶段，争取局部的政策调整对于资金互助社更为现实可行，包括适当放宽监管和加大政策扶持，待时机成熟，再逐步建立风险分担机制。

（一） 适当放宽监管

1.监管部门应鼓励发展较大规模的农村资金互助社。较大规模的社员数量，才能有更大业务量，产生创造利润的空间，有更多的分红，有更多经费用于组织社员活动，让社员更多地了解和信任合作金融机构，增加社员存款的动力，减少建立社员存款合约的交易费用。由于中国银监会的《农村资金互助社管理暂行规定》要求“对前十大户贷款总额不超过资本净额的50%”，较大规模的社员数量才能有更大规模的注册资本，互助社在实践操作中违规的可能才会降低。

2.监管部门应鼓励农村资金互助社适当发展多种类型社员。只有社员类型的多样化，才能平抑社员资金需求的季节性波动。由于目前持有金融许可证的互助社都是在专业合作社的基础上发展的，浙江省的互助社一般是最多由三家专业合作社发起，社员类型趋同的问题较为凸显。发展多种类型社员，从当前看，可以适当增加发起的专业合作社数量；从长远看，可以增加发起的组织类型，除了专业合作社，还可以包括自然村或行政村。政府对互助社社员的监管，意图在于减少社员与机构的信息不对称，减少机构风险，但只要还是在若干专业合作社或村组织内组建，社区规范始终发挥作用，扩大社员数量并不必然带来风险增加，何况社员资格以及贷款的审核程序都没有放宽。

3.监管部门应适当降低相关的监管指标。比如针对《农村资金互助社管理暂行规定》的“对前10大户贷款总额不超过资本净额的50%”，目前浙江省内7家互助社都超出标准线，说明前10大户贷款总额超过资本净额的50%已经是普遍性问题，毕竟在人数有限且固定的群体里，没有较大额贷款，资金闲置问题会凸显，提高机会成本，虽然大额贷款相应会提高风险，但只要贷款审批手续到位，风险仍然可控，何况已经规定单一社员的贷款总额不得超过资本净额的15%。

4.监管部门应提高对农村资金互助社相关事项的审批效率。对于尚处保本经营甚至略微亏损的机构而言，时间就是金钱，提高政府的审批效率或许就能换来农村合作金融机构的盈利。

（二） 加大政策支持力度

1.财税部门应给予更多的支持政策。（1） 应加大对农村资金互助社的财政补助。既然中央财政给予了互助社定向补助，各省财政也应将互助社作为风险补偿的对象。比如，如果浙江省财政将财政风险补偿对象扩大至资金互助社，那么根据浙财外金[2008]12号，市、县（市）配套的财政资金与省实行配套的原则，互助社就能享受市、县（市）配套的财政资金。除了专项资金外，市、县（市）政府还应加大对互助社的一般性补助。根据财税 [2011]70号的规定，中央、省财政补助应予纳税，市、县（市）政府应对纳税部分予以返还。（2） 应建立财政专项担保基金。资金来源不足是制约农村资金互助社发展的重要问题，虽然中央政府与监管机构都发文支持农村资金互助社向银行机构融资，但各银行机构仍不愿向农村资金互助社借款。因此，通过政府的财政部门建立专项担保基金，可以为农村资金互助社向银行机构融资提供增信支持，实实在在地帮助农村资金互助社融资。（3） 应提供更多的税收优惠。政府应给予农村资金互助社的税收优惠政策至少应可比于曾被政府定位于“合作金融”的农村信用社。

2.中国人民银行应给予一定的政策支持。中国人民银行应允许符合条件的农村资金互助社享受村镇银行同样的待遇，在中国人民银行开设账户，按照互助社资本净额一定倍数享受支农再贷款授信，扩大其资金来源，发挥货币政策作用引导商业性银行机构与农村资金互助社开展信用合作，促进农村资金互助社的更好发展。

参考文献：

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