异化、支配与终结：公权力运行的实践逻辑与救赎

谢治菊　王亮

摘要：

公权力异化意味着公权力的运行悖离其公共性本质，服务于权力拥有者的个人利益而非公共利益。公权力异化的主要表现是公权力的私有化、商品化和公权力运行的任意化与随意性。公权力异化将会对社会各领域产生严重的危害，进而对私人领域、经济领域和学术领域进行支配。要遏制这些渗透与支配，民主法治、多元监督、平等参与、边界约束与伦理道德等则成为了不可或缺的手段。

关键词：

公权力；异化；支配性

中图分类号：D035.4；D920.4 文献标志码：A

文章编号：1006-1398（2014）04-0062-08

罗伯特·A.达尔指出，工业社会使政治资源分散化，但却并没有根除政治上的不平等，虽然政治不平等有分散性的倾向，但积累性不平等仍在政治系统中存在。积累性不平等主要是指：“当一个人比另一个人在某一资源上（如权力）更为充裕时，他通常也会在几乎其他所有资源上都更为充裕——容易获得社会地位、财富、合法性、对宗教和教育机构的控制、知识、官职等。”[1]96也就是说，在积累性不平等中，最高的社会地位、教育水平、财富、宗教、经济与公共生活中的关键职位会结合在一起，形成一个一元社会。虽然不能说中国现在的社会是个一元社会，但是，也不能算多元社会，至多算是一个正在向多元迈进的社会，因为社会的多元格局尚未形成。在此背景下，达尔所提到的积累性不平等也是中国社会不平等的一种表征和根源。说是表征，意思是现在的不平等主要表现为积累性不平等；说是根源，正是由于各种不平等领域的积累和相互支配，我国的不平等才有进一步扩大的趋势。其中，权力是积累性不平等形成的关键，即一个人在权力中的优势会使他在其他领域也享有更优质的资源。为此，公权力的异化及其对其它领域的支配则成了本文要探讨的核心话题。

一公权力异化：内涵与表现

权力是政治学最基本的概念之一。社会科学家伯特兰·罗素指出：“社会科学的基本概念是权力，其含义犹如能源是物理学上的基本概念一般。同能源一样，权力有很多形式，诸如财富、

军备、对舆论的影响力，等等。”[2]10正因为权力是政治学最基本的概念之一，因而研究的人较多，关于权力的定义也五花八门，但基本达成共识的是：权力是一种强制性的支配力、影响力和控制力。而公共权力即公权力是指在公共管理过程中，特定的社会共同体成员共同授权给以政府为代表的公共部门，由其掌握并实施，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的公共权威力量。公权力具有典型的双面性：一方面，可以维护公共利益与公民权利；另一方面，也可以损害之。而由于使用权和所有权的分离，公权力使用过程就极易发生信息不对称的现象。为此，当公权力代理人陷入理性经济人的沼泽时，受“自利性”的人性驱使，公权力就可能成为祸害公共利益的工具。“历史事实表明，当掌权者的权力动机与人民的利益一致时，权力的运行就会推动社会的进步，由此带来国家繁荣；然而，当掌权者的权力动机与人民群众的利益相背时，就会造成社会上种种不公正现象，带来社会腐败和倒退。”[3]10-11本来，公权力的本质属性是公共性，这一点，马克思的比喻比较生动，他指出，“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动……就如一个单独的提琴手是自己指挥自己，而一个乐队就需要一个乐队指挥一样。”[4]367但是，由于信息不对称，这就为公权力的异化提供了存在的空间，恰如有人指出：“公权力从其产生开始，就存在着被异化的可能。”[5]那么，什么是公权力的异化呢？一般而言，异化概念表征的是事物性质朝着相反方向发展变化的趋势和结果，所谓公权力的异化是指公权力的运行超越了其既定的轨道，悖离了它的公共性本质，被公权力代理人用于谋求私人利益，成了掌权者的私有物，服务于掌权者的私利。权力的滥用和腐败是公权力异化的主要表现。[6]在当代中国，公权力的异化问题异常突出，其主要表现是公权力的私有化、商品化和运行的任意化。

首先，公权力私有化，即公权力主体将其当作个人的私有财产来支配，利用该权力为自己谋取不正当的利益，以致出现公共利益部门化和部门利益私人化。本来，公权力来源于人民的授权与委托，只能为人民利益和公共利益服务，但由于缺少监督与制衡，公权力就成了官员手中的“权力宝葫”，被改造为个人的私有财产和私欲来源，其结果是我们周围出现了众多的分利集团和贪污腐败，他们像恶性肿瘤一样寄生在国家和社会的肌体上，损害着国家和社会的健康。其次，公权力商品化，即以商品的形式来衡量公权力。从公权力的具体运作来看，任何权力的行使都是具体的而不是抽象的。而要有效行使权力，就必须有行使权力的机构和人员。根据理性经济人的假设，人都有趋利避害的本性，因而“自利性”是人的基本属性之一。一般认为，抽象意义上的公权力本身与利益是没有关联的，但由于行使公权力的个人和机构有利益的需求，否则机构就无法运转、个人也无法生存。在这些利益需求中，有些是合理的，如个人正当的利益所得，有些是不合理的，如利用公权力谋取的私利。受理性经济人的影响，公权力拥有者均有实现自身利益最大化的冲动，“这种冲动极有可能使公权力突破其自身边界以谋求不正当利益”[7]。这样，公权力越界的现象也就出现了，利用公权力换取金钱、名誉、地位、机会，换取房产、股权、矿产资源的现象也时有发生，公权力商品化的特征昭然若揭。第三，公权力运行的任意化——公权力滥用，即公权力的行使不符合程序和法律规范，致使公权力悖离或止步于增进公共利益的价值目标。这是我国极为常见的一种公权力异化形式，其主要表现是在公权力该涉足的公共领域如公共产品的供给与提供公权力却出现缺位的情况，而在不该公权力作为的市场领域、私人领域等公权力却常常越位。例如，利用公权力干预市场、干预社会的发展，甚至利用公权力干预家庭私生活，公安干警到家里扫黄，等等。同时，公权力行使手段失当、不合理甚至不合法是公权力滥用的表现之二。比如，在该罚款的领域用行政强制手段，而在该使用行政强制手段的时候却采取罚款。此外，“公权力行使目标失准，即公权力的运行脱离为公众服务的正当轨迹而异化为谋求私利的工具也是公权力滥用的表现。”[8]2009年的“钓鱼式执法”案件就是这种类型的典型例子。该案件引发了大家对公权力的深层次思考。惩恶扬善、维护社会公平正义、彰显公共利益本是公权力有效运行的主要目的，但“钓鱼式执法”却将公权力作为城管“谋私”的工具，显然偏离了公权力运行的目的。为此，李传良指出：“公权力不可过多地介入市场行为，不应与民争利，不能诱发不良意识，更不应侵扰公民的个人隐私，等等，否则，难免走向滥用，导致腐败，严重损害社会公众利益。”[9]可见，由于公权力有扩张和异化的趋向，大量政治和智力能量都投到了限制权力转换、限制它的使用以及界定政治领域中受阻碍的交换等努力中，这使得很少有人关注权力本身的运行机制和运行程序，这将进一步导致公权力的异化，进而造成对其他领域的支配。

二异化的公权力：控制与支配

那么，异化的公权力会对哪些领域产生哪些支配呢？从应然状态来看，有对经济、政治、文化、福利等领域的支配，有对公共领域和私人领域的支配。下面，结合中国的现实情况，主要探讨公权力对私人领域、经济领域、文化领域的支配问题。

1.公权力对私权利的侵犯。按其属性来源，权利可划分为以政治性权利为主的公权利，以及以社会性权利和自然性权利为主的私权利。私权利是一种自足的权利，不需要以其产生的条件为基础。例如，只要是人，就应当有人权。私权利还是公权力的基础，私权利是维持人的生存和发展的基本权利，按照自然法的观点，权利是先于权力而存在的。[7]霍布斯认为，公权力产生于结束“一切人对一切人战争”的需要，洛克认为公权力产生于解决自然状态下各种权利冲突的需要，卢梭认为公权力来自人民权利的让渡和委托。可见，无论从哪个角度来看，公权力都是私权利的一种让渡和转化，私权利都是公权力的主要来源，没有私权利，公权力也就不存在了。在日常生活中，公权力越过了自己的边界，对私人领域的权利进行侵犯的事件频频发生，如以侮辱、公开、透露公民隐私的方式对公民的“名誉权”进行侵害，以刑讯逼供、非法限制人身自由的方式对公民的人身权进行侵害，以征用、罚款、查封、摊派、没收等方式对私人的财产权进行侵犯。此外，政府通过快速圈地和房屋拆迁谋利的行为也层出不穷。正所谓“风能进、雨能进、国王不能进”，这种强拆行为是对公民合法权益的严重侵犯。正是“由于公权力全面渗入私人领域，影响私权生活的各种规则与运转秩序，导致了市民社会应然规则的扭曲和私权利观念的弱化”[10]。于是，为了确保私权利的实现，私权利不得不进一步依附于公权力，这进一步加速了公权力的扩张。此外，公权力对私权利的不作为也是一种侵犯。正如德国学者奥特弗里德·赫费在《政治的正义性》中提到：“公权缺位侵权细分可有两类，一是公权体系中某类公权对其他公权滥用表现沉默，在伦理和法律上都缺位，比如，检察院对法院的错误判决不抗诉，或对公安机关侵犯人权的侦讯手段不制止，违背了检察机关作为法律监督机关的法定责任就属此类。二是在市场经济活动或日常生活中，某些公民或法人利用信息不对称或相对有利地位任意扩张私权而侵犯他人的权利，法定的监管公权力则未能抑制这种私权的任意性，以至公权缺位而侵权。”[11]53可见，公权缺位也是侵犯私权利的一种表现。

2.公权力对经济领域的控制。改革开放以后，我国的行政权力逐渐进入了市场，控制了经济资源的调节和分配，这使得市场与政府之间的关系日益微妙，甚至比较暧昧，这为市场的公平竞争蒙上了阴影。在某种程度上可以说，破坏市场竞争规则、影响市场机制有效运行的罪魁祸首是公权力的异化，日益扩大的贫富差距就是最好的例证。目前，我国的贫富差距已经接近或超过国际警戒线。面对日益增大的贫富差距，人们开始思考我国社会财富的分配机制。毫无疑问，市场机制会对贫富差距产生一定的影响。但是，我国城乡之间、阶层之间、地区之间、行业之间、领导干部和普通群众之间贫富差距过大的原因远没有这么简单。因为，目前我国贫富分化的一个显著特征就是以职业、身份、地区、职位等为标志的群体性差距。这说明，我国社会成员的财富差距不是个体自身因素和市场经济竞争的结果，而更多地与某一群体的权力有关。就宏观层面而言，我国政府在重要资源的配置和分配上拥有很大的自主权，这是垄断性贫富差距产生的根源。从微观层面来看，公权力参与财富分割的现象层出不穷。而一旦发生这种现象，就必然挤压和剥夺生产要素和人员应得的合理回报。“权力参与财富分割的方式有显性的和隐性的两种，显性的支配包括制度化的途径，比如国有企事业单位按行政职位等级确定工资、福利等报酬，而且这些等级间差别越来越大，行政级别高往往意味着掌握的权力大，在责任缺失或不足的状况下，高报酬就成了对权力的馈赠，而不是对责任的合理回报，其实质是权力对财富的摄取，势必扭曲社会财富分配格局。”[12]隐蔽的支配主要指通过钱权交易、权力寻租等非法的途径，将公权力渗透到经济领域，以攫取高额利润和不正当的收益。也就是说，市场经济运行失调只是我国财富差距扩大的表征，贫富差距扩大的深层原因是权力的支配问题。

由于公权力对市场领域的越位介入，公职人员以权谋私就有了大好的机会，其结果是败坏了社会风气、流失了国有资产、提高了行政成本和市场经济活动成本，市场上的“豆腐渣工程”、“有毒食品”、“劣质物品”屡见不鲜。而公权力支配经济领域最明显的另一个例子就是中国的房地产市场。中国当前的房地产市场之所以在供需严重失衡的情况下价格还仍然居高不下、畸形发展，就是因为政府过多地参与和瓜分了房地产中的利益，以致地方财政成为了名副其实的“房产财政”和“土地财政”，即权力介入房产市场才是高房价的幕后黑手。为此，有学者指出，中国的房地产市场不仅仅是经济问题，更是社会问题、政治问题；而中国房地产的核心问题也不在于房价，而在于“权力资本化”的发生频率与速度能否减缓并变得温和。[13]难怪学者孙立平指出：“利益集团的行动要真正取得效果，最有效的办法就是与行政权力结盟。”而卖地、开发、招商引资等已经成为利益与权力结盟的主要表现。这意味着，由于房地产行业是权力资本化的多发地，房开商并不是高房价的罪魁祸首，地产中的腐败成本才是高房价的真正原因。

3.公权力对学术领域的支配。自由、平等、民主、开放、包容的学术精神是大学的灵魂。但是，现在大学行政权力泛滥，不仅在机构设置上体现出行政权力的等级性，在大学学术组织内部也存在大量的等级关系，以致在某些人眼中，大学的学术成为了“粗制滥造的泡沫学术、抄袭剽窃的剪刀学术、关系评审的人情学术、故弄玄虚的炒作学术、弄权作威的霸王学术。”[14]6-10这样的评论虽然有些偏激，但当代中国大学的学术精神在逐步丧失却是不争的事实。之所以丧失，这与公权力向学术领域渗透有莫大的关系。一般而言，公权力向学术领域的渗透表现在三个方面：一方面，学者官僚化、商人化和世俗化，甚至有不少学者为了经济利益，不惜出卖学术良心，常常以专家的身份参与利益集团对大众不负责任的行为；另一方面，政界人物利用手中的权力轻松获得学术成果和学术称谓。再加上我国的高校实行的本是以官本位为特征的官僚制体制，这就使得学术领域也被灌进了大量的官场权力潜规则如“钱权交易、权力腐败”。 现在，我国高校存在大量的“行政权力泛化，学术与行政权力”合二为一的现象，大量学者型官员如“教授处长、博导院长、院士校长”和官员型学者如“厅长教授、处长硕导”等的出现便是有力的证明。按道理，只有崇尚自由和平等的学术才能维持学术的创造力和生命力。但是，现在的一些学术研究机构或学术评审负责人大多数时候是由政府权力机构任命的行政首长来担任，博硕导或博硕导组的组长也往往是“日理万机”的校长们的专利，其结果是现在的学者既是运动员又是裁判员，这种特殊的身份使他们在学术资源和学术利益的分配和占有方面具有得天独厚的优势，学术腐败由此滋生。第三，我国高校管理体制的过度行政化倾向越来越突出。“这种荒唐现象不是世界上仅有，也绝对稀罕。”[15]孙立平的一项研究显示，20世纪90年代以来高校改革的这些变化归于政府“行政吸纳”政策的一部分。“正是这样的行政吸纳，不仅令行政权力彻底压制了大学本该具有的自治精神，更令我们体制中不算优良的行政权力逻辑一级一级的复制其自身到大学之内。”[16]“于是，不仅在大学教职工体系中，甚至连学生会这样的学生组织，也同样复制了这样的权力逻辑。”[17]在此影响下，大学内部的行政管理体制也有明显的等级化色彩，不仅大学校长和党委书记由上级部门任免，大学内部行政机构的设置也与行政权力部门相似，校长等于副部长、正厅级或副厅级官员，二级学院的院长相当于副厅级、正处级或副处长待遇，大学下面还如政府部门一样，有正副处长和正副科长之分。由于与政府的运作模式类似，我国高校的大部分权力都通过行政职能集中到党委书记或校长手中，院系的话语权十分有限，而且时常受到行政权力的干预和掣肘。[18]难怪有学者指出，“只要政府仍控制着知识生产资源，只要政府的行政权力仍然高于高校的学术权力，就不可能建立起真正的学术自治制度。”[19]由于高校成为了行政机关的附庸，校长主要的职责是对上负责而不是倡导大学精神和培养人才。这说明，“权力还是离学术远点好，否则权力在学术知识界通吃，必然要使教育文化等学术界的独立性受到极大的破坏。甚至，学术界唯权力马首是瞻，唯利是图，将变成俗不可耐的权力的社会后花园，成为整个社会文化以及学术沙漠化的罪魁祸首。”[20]正是由于高校管理的行政化色彩过于浓厚，使得真正有学问做学问的人在学术管理中的地位日益下降。而要提高学术地位和学术影响力，最好的途径就是走行政岗位“当官”。这使那些本有学术潜力、潜心做学问的教授常常要屈尊于行政权力的支配，高校的一切都成了行政权力的支配物，一方面大学教授们被逐渐的边缘化，学术的管理和决策权主要集中在大学党政领导及行政部门手中，另一方面学术也不再是教授们追逐的至高目标，教授不再甘心仅当教授，还挤破脑袋往行政队伍里钻，其结果是学术影响力服从于权力影响力，学术权威不再推崇学术而是推崇行政权力，扼杀了学术的灵性和玷污了学术的殿堂。

三公权力的支配性：终结与救赎

公权力异化之后，公权力代理人超越权力运行的规则，运用掌握的权力绑架公共利益，以公共利益为幌子从中谋取自身的需要。这样，公共利益就会变成官僚谋取个人私利的工具。公权力向其它领域的扩张也使得公共组织制定的公共政策背离其应有的公平性、公正性与公共性铁律，以致政府提供的公共服务质量大幅下降，政策执行的效果也大打折扣，甚至影响到政府运行的合法性。同时，公权力的支配性将在组织内部营造一种不良氛围，让大学老师将心思从教书育人、学术研究、成果转化转到献媚奉承、讨好上级、捞取钱财的不良途径中来，这将对大学的学术精神产生巨大的不良影响。此外，公权力的异化及其支配不仅破坏正常的市场秩序，而且更导致贫富差距的非正常扩张。这一点，许多巨贪案例给了我们警示。显然，巨贪者并不是因为缺钱、愁儿女的工作或纯粹满足情妇的胃口而贪，他们贪污的目的很大程度在于追求“金钱、名誉、尊严、人格”，拜倒在权力“石榴裙”下的快感，追求无情践踏权力时的那份“从容和欣喜”，在于证实并彰显权力的巨大威力。一言以蔽之，公权力异化及支配其它领域的结果将使政府丧失合法性，最终走上失信于民的道路。看来，要解决中国现实中的许多不平等问题，其根源在于控制公权力的支配性，改变公权力的异化状态，扭转公权力与价值关系的倒置关系，使公权力为价值目标的实现服务而不是相反。[21]而要控制公权力的支配性，必须从法治、民主、参与、监督、伦理等核心概念入手。

1.民主是制约公权力任意性的有效手段。民主是制约权力任意性的有效手段。诚如马克思所指出：“民主在本质上是一个反思体系，反映着起主导作用的以及正在出现的社会物品的分配。”[22]31这意味着，民主是限制公权力的有效方式。 之所以认为倡导多元民主、实现权利均衡是矫正我国公权力支配性的有效手段，因为在达尔看来，只有统治国家的政治制度是民主的，政治平等才能实现，即实现社会平等与正义的最好方式是“民主”，只有在民主的社会里才能实现平等。从这个意义上说，争取政治平等的过程就是民主建设的过程，那些公开倡导政治不平等的社会当然是民主革命的对象，而那些打着“人民统治”幌子的假民主社会同样也应当被“革命”。[23]译者序5其实，即使民主信条中的普遍信念不能确保民主制度的稳定，但民众共识的实质性削弱将极大增加极度不稳定的风险。政治家们如何行动、拥护什么、可能会相信什么都会受到对存在于整个社会中的民主信条广泛坚持的制约。

达尔认为，理想的民主至少具备以下特征：有效的参与、平等的投票权、获得启发的理解、议程的最后控制权、包容以及根本权利。[23]6然而，现实中，民主的气质远远少于这些，如果能让民众在适当的时间和地点（范围内）讨论、辩论、修正与建议，让他们投票，并且让所有的选票都得到平等的计算，最后按少数服从多数的原则宣布结果，民主的价值也就基本实现了。因此，要实现民主，公民权利的平等就显得尤为重要。这意味着，“正义并不是只靠政府去维护的，也需要公民用权利去捍卫。而公民要捍卫正义，还必须在平等权利的基础上拥有行使权利的能力与意愿。因此，回到现实，当我们抱怨医疗、教育、住房、福利、交通等领域存在的不公平时，当我们抱怨特权阶层拥有的机会、财富和收入大大高于我们时，当我们感叹政府在社会平等方面‘睁一只眼闭一只眼甚至无所作为时，我们是否也应该反思我们自己对待权利的态度呢？”[24]如此看来，控制公权力支配性的关键办法是推行民主，倡导平等参与，实现政府与民众的良性互动关系。

2.监督是控制公权力支配性的关键环节。在中国，民主常常受到公权力的挤压。而公权力之所以可以挤压民主，是因为公权力过于集中，尤其是过于集中在“一把手”手中，缺少监督。原湖南省郴州市市委书记李某利用1992-2006年间在郴州任市委书记的期间，收受贿赂三千二百余万元和一批无法估价的贵重物品。记者采访的时候，他忏悔说：“导致腐败的第一原因是国家对一把手的监督太弱，因为一把手的权力太集中，以致有些地方出现一元化、一人化领导。在郴州，我是老大，组织部长、纪委书记、检察院院长、法院院长和宣传部部长都是我任命的，谁敢监督我？第二原因是权力过于集中，一把手说你行你就行，说你不行你就不行。”[25]203-204为此，当记者问其该怎样改变官员之间的人身依附关系时，李某说，关键是适当分散和制约一把手的权力，让司法独立，实现一把手的差额选举，真正做到对一把手问责。[25]205原湖南省郴州市副市长雷某因贪污和挪用公款上千万而被判刑二十年时也感慨道：“我之所以会走向犯罪的深渊，利用公权力为自己谋私利，其原因主要是监督不到位。监督太重要了，同级纪检监督不到位，干部一旦处于没人监管的地步就会蜕变。而为了搞好监督，纪检部门就应该独立，由上级部门直线管理，不属当地党委管理……当然，社会监督和财产申报制度也很重要，严格彻底的政务公开也是预防权力滥用的有效机制。”[25]211-221可见，要防止一把手的权力滥用，就要强化对领导干部特别是对一把手权力的的监督。

现在，虽然我国已经推出了全委会票决制、差额选举等中国共产党党内民主制度，但是由于司法没有独立、完善的监督系统尚未建立，我国权力尤其是一把手权力过于集中的问题并没有从根本上解决。为此，应广开言路、发扬民主，保障并落实民众的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，还应完善民主选举制度，建立重大事务的民主表决机制，严格控制一把手的权力，防止权力滥用。另外，应完善监督机制，健全法律监督和社会监督体系，强化公权力与公民权利之间的制约机制，强化立法机关、司法机关、新闻媒体以及社会公众对公权力的监督，出台法律法规保障新闻媒体、审计机关、司法机关的独立性，实现政府信息的公开化。最后，要出台政策鼓励群众监督，积极引导并规范网络舆情监督，保障监督群众的权益与安全，防止公权力出轨。

3.实现公权力运行的法治化，对公权力进行边界约束。法治是制约公权力滥用的有效途径。依据民主和法治的原则，公权的取得、享有和行使都必须遵守法律确定的条件和程序，即取得公权要有法律程序，行使公权也要有法律程序。为此，孙宪忠指出，从民主和法治的原则看，公共权力必须纳入法治的轨道，这是一个最基本的道德底线。[26]而当前中国推进法治进程的最大障碍就在于公权力缺乏边界、行使规则不统一、程序不健全。为此，要建立健全法律体制，从立法上完善权力运行规则。与私权力不同，公权力的权力来源是法律授权，其运行规则是“法无授权即禁止”[27]。没有法律依据，任何公权力的行使都要受到限制。因此，制约公权力的根本途径是制定与完善相关的法律法规。这就要求：对权力运行主体的职责和范围进行法律限制，对权力运行规则、运行结构、运行模式进行法制化调解，对过分集中的权力进行分权、放权与制裁，对权力的滥用与寻租进行严格的规制。同时，应通过立法确立权力行使的责任机制，尤其要明确权力滥用、寻租、越位、错位、缺位的责任追究，使权力行使者对自己的行为后果负责。第三，健全行政司法机关的任人、育人制度，对公权力的拥有者进行道德教化和法治意识的培养，必要时可以法律的形式把对公务员的道德要求固定下来。第四，应当建立并完善行政组织法和行政程序法，将行政权力的边界纳入程序化轨道，有效预防腐败的发生和权力滥用只有在法治的规制下，公权力才能按既定的轨道运行，从而减少公权力对政治、经济、文化和社会领域的支配。