公务卡实施问题研究

邓琼

摘要：本文试图从公务卡相关利益主体的不同角度解读影响公务卡实施的因素，通过分析找出各个利益主体在推进公务卡制度进程中的“软肋”，从而提出相应对策扬长避短。从实质上说，只有实现各利益相关体的合作与共赢，公务卡制度在具体的实施中才能发挥其应有的效果。

关键词：公务卡；公务卡实施

在全国推行公务卡制度是财政国库改革的重要举措，是国库集中支付改革的深化。在国库集中支付改革后，所有的财政资金都最大限度地停留在国库，但由于国库授权支付的现金支付功能，使得预算单位仍然可以提取大量现金，因而形成一个改革的死角，有悖于资金最大程度停留在国库的改革初衷。对此，公务卡结算，无疑是清扫这一死角最适合的工具，使得预算单位所有的结算最大程度实现无现金支付成为可能。

尽管目前公务卡管理的实际执行在有步骤、分急缓的推进，但是不可否认，实施公务卡管理在我国尚属新生事物，国内各个地区经济发展程度不一，实施对象各有不同，在具体实施中如何把握与公务卡改革相关利益主体的平衡性，成为影响公务卡实施进度与成效的关键。目前，与公务卡实施相关的利益主体有财政部门、发卡银行、预算单位、持卡人四个直接相关体，另外还有人民银行、中国银联两个次要相关体，根据木桶原理，只有短板决定了木桶的盛水量，因此，本文通过分析组成公务卡管理体系的四个直接相关体，即“主体木板”——财政部门、预算单位、发卡银行、持卡人在这一改革中的利益驱动程度，判断其改革的动力和阻力方向，寻求对策扬长避短，从而使得公务卡的具体实施能发挥最大效用。

一、从财政部门来看待公务卡实施

财政部门是公务卡改革的领航人，实质上看它应该是公务卡实施最积极的利益主体，地方财政部门推动的积极性和推动的力度直接影响公务卡实施的效果。在公务卡具体实施中它承担着这些主要职责。1、构建公务卡实施的外部环境。2、做好公务卡实施的制度建设、系统建设、信息传递。3、对预算单位公务卡下的公务消费支出和报销事项进行监控管理。从上述三个职责来看，构建公务卡实施的外部环境是推行公务卡的先决条件，他直接影响公务卡实施的范围和程度。从目前来看，虽然外部环境的构建一直在推进，但是城市之间、地区之间差异较大，行业之间也不一致。尤其是在二线城市，县级城市等相对经济发展稍落后的地方，平台的铺设更是没有跟上公务卡改革的步伐。在公务卡的受理环境没有铺设好的前提下，强制要求使用公务卡结算，显然有些削足适履，没有可实施性。因此，财政部门应积极铺设公务卡使用的外部平台，广泛覆盖，应重点铺设相对欠发达甚至不发达的一些二线、三线城市，广泛宣传，必要时应使用强制措施，提供政策或经济资助，为他们扫清障碍。二是从制度建设来看。我国公务卡的实施有点像摸着石头过河，有着不同别国的特殊国情，在三公经费这一块积弊已深，现在推行公务卡来自方方面面的阻力较大，可借鉴国外的经验较少，只有在具体实施中才能发现问题，规范和统一需要经过一个曲折前进的过程，因此，制度建设落后于公务卡的推行，这从一定程度上减缓了改革的步伐，因此，为避免这些情况的发生，财政部门应积极调研，广泛听取多方面的意见，首先是及早并准确出台相关规定，完善相关制度，及时补足某些具体实施方面空白领域的规定。不给其可乘之机。同时，对于不同地区的财政部门，应结合本地实际，尽早出台市（县）级公务卡实施细则，跟上改革的步伐，尤其是加快中小城市、经济活跃的县城集镇的商户的发展工作，改变目前受理市场发展不均衡的状况，实现公务卡实施在不同地区的齐头并进，而不是仅限于某些城市的某些行业；其次是加大监督惩罚力度，明确违反规定会造成的后果，勤于监控，防范舞弊。同时，建立商户信誉制度，对于不同商户在接受公务卡支付的各个方面予以监控和监督，以黑名单方式，对于缺乏诚信，甚至想办法为公务消费者堂而皇之钻制度漏洞的不道德商户，将其列入黑名单，对其以多种方式警示，必要时将其踢出公务消费的协议单位，肃清公务卡消费的行业风气，建立一支可靠地公务消费的商户队伍，让公务卡的实施落到实处。

二、从发卡银行的角度来看

我省公务卡管理办法中明确发卡行的职责是：1、加强与公务卡管理有关的内部制度规范和信息系统建设，积极扩大银行卡机具布设范围，规范有关银行卡机具使用和银行卡消费信息的收集、存储、传送等方面的管理，提供良好的公务卡应用环境。2、按照与省财政厅的要求定制公务卡，在试点初期开发维护或协助维护公务卡支持系统，及时、准确地传送零余额账户资金支付及公务卡中的公务消费支出等信息到国库集中支付系统，并确保信息传送的及时性、准确性和保密性。3、为预算单位工作人员办理公务卡，维护本行发卡数据，为公务卡报销、审核与支付还款业务提供及时、准确、规范、便捷的服务。4、按照规定，与预算单位协商设定公务卡信用额度，为持卡人提供公务卡使用、挂失、注销等方面的便捷优质服务，并及时向持卡人反馈资金还款信息。商业银行作为一个盈利性机构，在公务卡的推行中，属于被强制的对象，目前它的盈利驱动点和被赋予的责任相比，显然是责任义务大于利益驱动。首先公务卡制度中明确规定，公务卡并非一般意义上的银行卡，它是将财政财务的规范管理与银行卡的结算方式相结合，形成的一种新型财政财务管理的支付工具，属于公共产品，是公务消费者无偿使用的支付工具。同时持卡人可享受在免息还款期内免息消费的优惠，且本地取款发卡行也不得收取手续费。因此，开发行开发公务卡支持系统成本得不到偿还，利息、手续费等收益也有限。效益增长是发卡行生存发展的核心，公务卡收益微薄甚至亏损必将影响到发卡行的积极性。另一方面，按照《湖南省省级预算单位公务卡管理试行办法》要求，公务卡发卡行必须是办理省级国库集中支付业务的代理银行，而且是本单位零余额账户开户行。这一规定规避了从单位零余额账户将报销款项跨行划入公务卡账户时收取手续费问题，但划分了各参与行的市场范围。同时又由于一家预算单位只能有一家代理银行，开立一个零余额账户，同时更换代理银行的审批手续繁复，费时费力，这样就导致发卡行市场缺乏竞争，发卡银行缺少做好、做优的动力和压力。目前，从我省来看，公务卡的发行量虽然在稳步上升，但是公务卡的总量和实际公务卡支付的数量还是偏低，因此，要作为公共产品的公务卡，要提高发卡行实施的积极性，需要政府加以扶持和补贴，既要保证预算单位、持卡人免费用卡并享受公务卡种种优惠，又要保障发卡行的利益不受损害并有盈余。这也是解决跨行发放公务卡问题的有效对策。财政部门必须建立机制，将这部分手续费由政府补贴，提高发卡行在推动改革中的积极性，同时应想办法尽快打破市场区隔，使公务卡发卡行能够跨行发卡，同时跨行手续费等相关成本政府应进行测算，予以相应补贴，给予商业银行充分竞争的环境，有利于各个银行支持公务卡支付的积极性，从发卡到结算将更加积极地推动。

三、从预算单位的角度看

公务卡制度建立后，对预算单位带来的好处显然大大超过由于变革而新增的责任义务。1、减少预支款现象，节约资金成本。2、加强财务管理，提高公务支出透明度。3、促进报账及时化，规避财务风险。照此来看，预算单位应该是此项改革的助力者，是四块木板中的长板。首先，公务卡的实施，将极大提高预算单位的财务管理，有利于从源头上防止腐败；另外，公务卡的推行，相当于为预算单位以零融资到了多笔短期借款，节约了预算单位的资金成本，有利于其资金周转；再次，公务卡的推行，简化了预算单位的财务报销手续，提高了财务结算的效率，去除了现金结算的诸多弊端，诸如“虚开发票”、“凑票报销”甚至使用假发票等。

然而，作为新的产物，它也给预算单位带来了一些新的问题，比如一是灵活性不足，由于公务卡必须在能使用公务卡支付的协议单位消费，这样就限定了消费的范围和选择对象，尤其对于地处县级城市等欠发达地区的预算单位，为了提高本单位的公务卡报销比例，被迫在一些被动选择的商户消费，没有达到满意消费。有些预算单位财力不足时，不能根据自身情况自由选择“物廉价美”或能提高更多优惠而商品或服务与协议单位并无二致的商户，在成本降低和现金支付比例低这两种目标中不能两全，这样的情形下变相地掣肘了预算单位业务的拓展和事业发展。另外，由于各个预算单位各有自身的特点，而公务卡管理系统以及公务卡管理办法却是相对统一的，制度和体系的单一性也损害了预算单位办理业务的灵活性，笔者作为一名公务卡的持卡人，同时也是一名预算单位的此案无工作人员就曾经了解到，为了达到上级部门硬性规定的公务卡结算比例，预算单位将职工持有的公务卡作为借记卡使用，将大量现金通过国库系统授权支付转入持卡人公务卡上，变相套现，这种由于上级部门的硬性规定导致的预算单位的“钻空子”的被迫无奈之举就是公务卡实施过程中的畸形产物。要提高预算单位使用公务卡结算的积极性，笔者认为可以从这两方面着手，一是加强对预算单位财务人员公务卡结算和报销相关方面业务知识的培训，提高从业人员的素质，据笔者了解，公务卡制度的改革，并没有举办专业的系列的培训班，预算单位办理公务卡结算的工作人员大都从原来的出纳人员中产生，然而，公务卡结算作为财政财务管理的工具，已经不仅仅是原先现金结算和转账结算的出纳功能，具体办理时还要审核消费项目，勾选功能科目，已经超出了原来出纳人员的业务知识范围，应该大力举办专项业务知识培训，以消除当前务卡结算时参差不齐的业务水平导致的结算盲目、混乱的状况，以此推进和规范公务卡的实施。

四、从持卡人的角度

由于目前在很多方面控制公务开支的现金结算比例，所以，要办理公务报销、开展工作就只能办理公务卡，所以对于很多持卡人来说，实施公务卡最开始是一种被迫的选择，其积极性谈不上有多大，只是一个逐渐适应的过程，从这个角度来理解，提高公务卡持卡人的使用积极性，对于公务卡的实施，有着巨大的促进空间。公务卡的实施，对于公务报销的持卡人来说，也不乏有其便利的方面，公务人员因公出差或进行消费性支出时不必预借现金，避免了携带公款外出的风险。进行结算时也相对便捷只需用公务卡“一刷了之”。但是，相比之前现金结算的自由，持卡人可以说间接分担了部分的财务工作，财务简化的效率转嫁到了持卡人的身上。具体来说，公务卡的持卡人必须是预算单位内没有“不良信用行为”记录的在职职工，预算单位财务部门应从规范管理、控制现金的角度，严格贯彻国家财政的规定，要求在职职工开设个人公务卡。由于个人原因产生的罚息等费用由职工个人负责。由于公务卡制度是利用透支免息期的时间差，即个人公务卡透支消费，单位零余额账户统一还款，以达到减少资金支付环节，消除现金来降低行政成本。因此学会计算免息期避免不必要的利息支出，及时报账对公务卡的使用至

关重要。及时办理报销手续，学会计算免息期并了解一些财务知识和公务卡相关知识变成了形势使然。同时，由于发卡行的限制，使得持卡人不仅无法了解和体验他行公务卡的不同服务，而且由于有时候单位的工资代发行与授权支付代理银行并不一致，导致持卡人的工资卡无法自动还款到公务卡账户，增加了持卡人个人还款的责任和风险。要使公务卡的实施落到实处，持卡人的使用与否至关重要，要提高持卡人吃用公务卡的积极性，关键在普及宣传，转变观念，思想是行为的先导，只有思想上认可并了解了，才能真正融入到公务卡改革的大潮流中来。对于政府及预算单位来说，要加强公务卡的实施，一是可以拓宽宣传渠道，深入地进行公务卡推广宣传工作。通过宣传，增进了解，要让预算单位和公务持卡人员充分认识公务卡推广的重大意义，引导各预算单位及公务人员站在财政国库集中支付改革的角度，顾全大局，积极参与公务卡的推广；预算单位也要加入宣传动员的队伍当中，引导本单位在职职工尽快了解和掌握推行公务卡的目的、操作规则，让工作人员充分理解公务卡管理的各种要求，可能出现的交易风险，使他们熟练掌握公务卡用卡及报销流程，由拒绝用卡变为主动用卡，彻底转变思想观念，提高公务人员对公务卡推行工作的认知度，这样才能加速促进公务卡的实施。

参考文献：

[1] 谭明、申凤云湖南省公务卡发展现状调查与对策建议[J]金融会计，2009（5）

[2] 常莹推行事业单位公务卡的思考[J]合作经济与科技，2010（17）

[3] 关于印发《中央预算单位公务卡管理暂行办法》的通知