云南省突破财政收入瓶颈的探讨及对策设计

刘玉兰　文伟扬　赵鸿鑫

摘要：从2000-2013年云南省财税相关数据指标观察对比得出，云南省财政收入与生产总值总体增长趋势保持一致，但财政收支结构失衡，且过分依赖于烟草业的贡献，在全国经济结构战略性转型的大趋势下云南省财政收入将面临较大瓶颈，寻求新的财税增长点可谓迫在眉睫。这意味着，在未来的战略规划省云南省更应注重突出非烟产业的发展，给第三产业的发展提供更好的软硬件保障，引导经济增长由“投资拉动”向“投资消费综合拉动”过度，进行分配性努力的同时更加着眼于生产性努力。

关键词：财政收入；增长瓶颈；非烟税源；新财税增长点

一、引言

地方财政收入由地方本级收入、中央税收返还和转移支付等构成，是地方政府发挥职能的重要经济管理工具，是国家财政的一个重要有机架构，对于地方以及整个国家的经济发展及社会稳定有着相当重要的作用。近年来，云南省财政收入随着经济发展速度的加快呈现逐步增长的良好态势，2013年全省财政总收入完成29757亿元，同比增加3513亿元，增长134%。国民经济的快速增长，带动了全省财政总收入、地方财政一般预算收入、税收总收入的持续增长，财政实力的增长对本省经济持续发展、人民生活水平提高、公共服务和产品的有效供给形成了良好的助推作用。但在发展过程中，云南省财政增收的同时也面临许多困境。一方面来自于分税制深化改革，财权上移事权却增多，尽管税收返还及转移支付制度在一定程度上缓解地方财权与事权不匹配的矛盾，但是地方政府仍面临较大的财政收入缺口。另一方面，云南省由于自身实体经济薄弱且主体结构单一，财税增收过分依赖传统经济载体。“十一五”计划期间云南省确定重大发展烟草业、旅游业、能矿产业、生物产业等国民经济支柱产业，几大产业都得到极大发展，但从财政角度看，烟草业对云南省财政收入的贡献最为突出，近年来实现了烟草利税300亿元、600亿元、1000亿元的开创性突破，烟草利税一直占云南省财政总收入的50%左右，可谓“半壁江山”，产业的周期性波动及长远性衰退对云南经济有非常重大的影响，对本省财政收入增收也存在极大牵制作用。

云南省财政收入水平滞后于全国平均水平，且本省税收负担较重，烟草业造成的社会成本逐渐显露，财政过度依赖烟草业的贡献并非长远之计，随着结构性减税的推进以及城镇化、社会保障体系等建设所增加的财政支出使得云南财政面临发展瓶颈。为了突破这个困境需要综合分析云南省经济及财政情况，研究烟草业与经济发展的悖论问题，探寻云南经济的新增长点，发展新兴支柱产业，重点通过生产性努力增加云南省财政收入。

二、云南省财政收入增长现状

云南省近年来经济有了较大的发展，2000年-2013年，云南省地区国民生产总值从201124亿元上升到1172091亿元，增长了482倍，云南省财政总收入由43316亿元增加到29757亿元，增长了587倍，全国财政收入1339523亿元增加到了129143亿元，增长了864倍。与云南省GDP比较，其财政收入增速明显，但是滞后于全国财政收入增长水平。随着对民生建设支出的巨额增加，云南财政入不敷出，有限的财政收入增长不能满足支出的需求，详细情况如表一所示。

通过对云南省财政收支对比分析得知，本省一般预算支出远高于一般预算收入，也高于本省财政总收入，云南省自2001年来赤字数额总体呈上升趋势。另一个问题是财政收入主要来源于税收收入中的烟草利税，烟草业是一个备受争议的行业，在国家经济结构调整及增长模式革新的大背景下，其发展前景令人担忧，云南省过度依赖烟草业的发展必将导致财政处入高风险状态。

下面通过折线图分析云南省生产总值和财政收入增长情况。

由图1可以得知，财政收入与生产总值增长率波动总体一致，但财政总收入增长曲线随着生产总值增长曲线起伏波动较大，多数年份的财政收入增长均快于GDP的增长，而在经济波动年份，财政收入的下降幅度也快于GDP的下降，从2011年开始，云南省财政收入和生产总值增长下滑趋势明显，说明经济运行情况不容乐观，财政增收难的问题亟待解决。

三、云南省财政税收困境分析

（一）云南省税收贡献低

一般来讲，税收收入是财政收入的主要来源，也是推动财政收入增长的主要动力。2009-2012年，云南省税收收入为54811亿元、87119亿元、88195亿元、10639亿元，分别占当年一般预算收入的78%、84%、79%、795%，税收收入对云南省财政收入的增长起决定性作用，但是云南省税收收入低于全国平均水平，2012年，云南省为10639亿元，而全国平均税收收入为15773亿元，云南与全国平均水平差距较大。另外，从云南省人均税收贡献角度分析，人均税收贡献可以衡量个人对地方税收的贡献程度，且在经济同质、税收质量无差异、税收努力程度相同等假设条件下，也是衡量征管绩效的重要指标。2012年，全国人均税收平均水平为161945万元/人，而云南省为109418万元/人，其中，有烟草工厂的地区如昆明、玉溪、曲靖等的人均税收贡献在云南省各地区中排名较前，昆明市为20622万元/人，玉溪为144839万元/人，烟草业对税收的贡献较大，但云南省整体水平远远落后于全国平均水平，与较为发达地区的税后收入差距更甚，重庆为258312万元/人，是云南省人均税收贡献的24倍。从以上数据对比分析可以得知云南省税收贡献处于全国低水平阶位，在这种现状背后主要存在两方面的因素，一方面，是税收征管质量和效率存在一定问题，另一方面也是最主要的则归因于云南省综合经济实力较弱，生产力发展水平低，经济发展空间广阔潜在产能的释放受到经济结构的束缚。

（二）云南省税收负担重

宏观税负指一个地区在一定期间（一般以年为单位）内的税收收入占当期生产总值的比重，是反映税收的总体负担水平的重要指标，云南省2006-2012年宏观税负均值为21%，四川省为1184%，湖南省为974%，相比之下，云南省税收负担非常重。此外，与重庆、广西相比，云南税负也偏高，2012年，云南GDP比重庆低11492亿元，比广西低27212亿元，但是税收收入却比重庆高73365亿元，比广西高70817亿元，经济总量与宏观税负明显不匹配。对现有的税源征收更多的税收，短期内可以保障财政收入，解决政府的财政负担。但是，从拉弗曲线得知，高税赋会增加纳税人的负担进而影响纳税人的积极性，不利于经济的良性发展，从而导致税收减少，本省经济发展负担沉重压力，会增加“税负焦虑”和“民生痛感”，且高税负不利于企业持续发展，经济后续支撑力量在一定程度上将被削弱。而导致高税负这种情况主要有几种原因：一是税源结构单一，烟草税收占税收收入很大比例，税收对烟草业过度依赖导致“烟草财政”。二是现代制造业、金融业税收、现代服务业支撑乏力，产业层次较低，第三产业发展较为薄弱，新的经济增长点尚未形成。三是民营经济起步晚发展缓慢，具有总体实力弱且整体规模小的特点，因而比重偏低税收贡献不高。四是偏重于投资拉动经济增长，需求结构不合理。

（三）减税政策导致收入减少

为了要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产，2006年1月1日起，我国全面取消农业税，农业税已成为历史。云南省对农业的依赖较大农业人口占比80%，自取消农业税后云南省第一产业的的税收收入受到极大影响，许多依赖农业税和农业特产税的县乡面临财源严重不足的问题。另外，结构性减税政策的逐渐推行对税收收入有重大影响，结构性减税是一种“有增有减，结构性调整”的税制改革方案，虽然是有增有减的税负调整，但其核心是减税，云南省对结构性减税的力度加大将会缩减税收收入。云南省采取了多项结构性减税策略，如2013年8月1日实施的扩大营业税改增值税试点，涉及云南交通运输业及研发和技术服务、信息技术服务等7个服务行业的609万户登记纳税人，实施后，将减少全省企业税负10亿元左右，税点降低，很多纳税人将被划为小规模纳税人，适用税率下降。有形动产租赁服务适用17%税率，交通运输业适用11%税率，现代服务业适用6%税率，而小规模纳税人统一适用3%的征收率。此外，交通运输业税负降幅为3%。据省国税局测算，纳税人本环节减税191亿元，下环节为纳税人原增值税，一般纳税人抵扣增加而间接减税235亿元，“营改增”结构性减税效果显著，相应的会削减云南省财政税收。

四、解决云南省财政困境的对策设计

（一）着力培育发展非烟税源

云南省确立了重点扶持、培育和发展的烟草业、旅游业、能矿产业、生物产业等几大国民经济支柱产业，各大产业均有重大发展，但历年来云南省烟草业“一枝独秀”，其他产业的税收贡献度较低，但依靠烟草业拉动经济增长作为财政收入的后盾并非长远之计，目前来看，在烟草产业结构调整和地方财政创收的博弈中，如何实现二者兼顾需要寻求新的财政收入增长点。针对云南省的特殊情况，增加地方财政收入可以从税收收入及中央税收返还、转移支付这两个收入来源方面努力，一方面尽力争取中央转移支付、发展国家鼓励的项目以获得资金支持，更重要的一方面是积极发展非烟产业培育非烟税源，促进产业结构优化升级。前期通过烟草业的迅猛发展积累了较多财富，则应该着力于培育“短板”非烟产业，增加对非烟草业的财政支持，对非烟产业的发展实施多项优惠政策，给获得突出发展的非烟产业给予相应奖励，鼓励民营经济的发展，引导更多的人力物力财力资源进入非烟产业，为非烟产业创造良好的发展环境，并且从非烟工业速度、规模、质量和效益四方面引导非烟工业集群发展，因地制宜发展特色工业，如机电铸造、餐饮、医药等。另外，引进先进技术，拔升非烟产业技术水平，提高劳动生产率。随着经济总量不断扩大，产业结构的不断优化，地方政府的税源得到扩展从而税收收入也必然增加，这可以降低宏观税负又可以增加财政收入。

（二）提高第三产业的税收贡献率

云南省第一产业税收呈缩减趋势，第二产业比重较高且深入发展较为困难，因此大力发展第三产业是我省实现产业结构合理化和提高财政收入规模的必然选择。在本省财政支出规模不断扩大而财政收入增长有限的情况下，难以“节流”则必须寻找一条“开源”的途径，注重税收增长速度较快、发展势头强劲的第三产业以便从工业经济向服务经济转变，充分挖掘第三产业拉动地方经济和充实财政的深厚潜力，且云南省第三产业税收贡献低于全国平均水平，其增长空间较大。所以需要充分利用政策引导促进第三产业的发展。首先，随着人们对教育服务、信息服务、旅游服务、医疗保健服务等方面的需求不断增加，通过资金、税收、用地等方面的优惠政策支持新兴服务业的发展。特别注重对云南旅游业的强化发展，充分利用本地优越的自然资源，吸引更多的游客，并以旅游业为龙头产业带动餐饮、住宿、娱乐、交通行业等的链条式发展。其次，积极引进发展金融、会计、法律服务等新兴产业，同时鼓励高等院校、企业和其他社会力量建设高新技术产业园、软件园等，促进“产学研”相结合，大力发展高新技术产业。再次，对传统服务业进行改造和提升，推行现代化经营，提高服务水平和扩大服务业总量。另外，要加强税收征管，提高第三产业的税收贡献率，制定税收政策和管理制度，完善税法体系加强税源管理，加强对重点税源、税种以及主要行业、企业的审计及征管工作。同时创新税收征管模式，深化税收征管改革，加强信息化建设，严惩偷税漏税的行为。

（三）促进消费对经济的拉动

云南省的经济增长主要依靠投资拉动，需求结构不合理，云南“消费老大是弱马，出口老三是小马”的现状持续下去将导致云南投资与消费关系失衡，因此需要转变经济增长方式，使消费成为拉动经济增长的新动力。促进消费需要提高中低收入者的收入水平，特别注重扩大中等收入者的比例，控制城乡居民收入差距，共享改革红利保民生，提升农民收入开发农民的消费潜力；推进新型城镇化建设，完善城乡社会保障体系和医疗保障体系，对城市低收入者或贫困家庭采取救助措施，为其在住房、就医、子女入学等方面提供帮助，改善消费环境，解决人们消费的后顾之忧；扩展消费领域，优化消费结构，寻找和创造新的消费热点，满足人们多方面多层次的消费需求，提高人们生活水平；通过税收调整，减轻低收入者的税负压力，合理提升对中高收入者的税收，注重对收入的再次分配，提升消费积极性；整顿市场秩序，保护消费者权益，坚决打击扰乱市场秩序的现象以及生产和售卖伪劣产品的商家，使人们放心消费安全消费。但是引导和促进消费的同时需要受到文明消费方式的约束，避免铺张浪费，养成良好的消费的习惯，并鼓励对绿色低耗产品的消费。通过一系列措施促进消费健康增长，增加需求拉动经济的增长，从而使得地区经济良性发展，财政收入也相应得到增长。

五、总结

云南省财政收入增长的重任一直由烟草业负担，但是随着烟草行业受到的约束及其自身发展的乏力导致财政收入处于高风险状态，近年来，财政支出一路飙升而财政收入增长率却下滑，随着政府对建设的公共支出及投资增多，财政收支缺口加大，财政收入增收问题紧迫而严峻。经上文对云南省财政增收的思路探讨和对策设计给予以下政策性建议：

一是利用烟草业长期发展的资金积累扶持非烟产业的发展，平衡云南省产业结构，缓解对单一产业的过度依赖，将对烟草业的各项扶持和优惠政策转移到培育多项支柱性产业，增加非烟产业对税收的贡献度，壮大经济总量，从而减轻宏观税负。

二是积极发展第三产业，探寻新的经济增长点和财税增收点。云南省第三产业发展较全国平均水平来说发展薄弱，但云南省有优越的自然资源和丰富的人力资源，可以充分调动和运用这些优势，改造和创新服务业，发展新兴产业及高新技术产业，使得产业优化升级，从而增加第三产业对税收的贡献。

三是优化需求结构，改善由“三驾马车”中的投资独领经济发展的现状，通过采取各项政策促进人民增收，协调人民收入差距，刺激人们消费欲望，扩大内需拉动经济增长，从而促使财政收入的增长。

参考文献：

[1] 李小热，夏杰长我国烟草业税收的现状、问题与改革机制[J]税务研究，2009（5）：50-55

[2] 任晓珍，苏建宏，谭文云南财政收支增长的政策建议[J]财政研究，2007（5）：58-60

[3] 马海涛，李升营业税改增值税：试点评价与改革方向[J]2013（4）：6-12

[4] 邹再进以第三产业发展促进云南省财政增收的对策研究[J]昆明理工大学学报，2008（2）：36-41

[5] 陈秋生站在新的起点谋划云南财政发展[J]中国财政，2008（7）：35-36

[6] 刘蓉税制优化视角下我国结构性减税的联动效应 [J]税务研究，2013（2）：11-16

[7] 文伟扬，刘玉兰，梁含嫣新型城镇化背景下公共财政革新思路——一元财政分配破解二元城乡结构[J]现代经济信息，2014（03）：1-3