小额贷款公司发展亟待规范

张芙蓉

摘要：近年来，小额贷款公司快速发展，机构数量和业务规模逐年上升，较好地发挥了对正规金融的补充作用。但由于其法律定位不明晰、经营规则与内控制度不完善、监督管理不到位，对区域金融稳定的影响日益加大。本文从维护区域金融稳定的角度出发，对存在的问题进行了探讨，并提出了规范的政策建议。

关键词：小额贷款公司;存在问题;规范建议

2008年5月，中国银监会、中国人民银行联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司的试点在全国范围拉开帷幕。2013年中央一号文件指出，支持社会资本参与设立新型农村金融机构。小额贷款公司在全国蓬勃发展起来。小额贷款公司试点工作以来，各省积极采取措施扶持小额贷款公司发展，浙江省试点工作坚持制度先行、规范操作、明确省、县两级政府的职责，择优选择资产质量好、管理水平高、社会责任心强的优秀民营骨干企业作为主发起人。福建省通过深入开展“扶持小微企业专项行动”，从中小企业公共服务平台建设、推进小额贷款公司发展、加大小微企业信贷支持等多方面助推小额贷款公司发展。辽宁省出台《辽宁省小额贷款公司设立工作指引》、《辽宁省促进中小企业发展条例》等一系列相关政策及文件，规范、支持小额贷款公司发展。从全国范围来看，截止2012年12月末，全国共有小额贷款公司6080 家，较于2011年末的4282家增加了1798家，增速42%，较2010年末的2614家增加了3466家，增速高达132.6%。2012年末，注册资本金较2011年增长55%，较2010年增长189%。

小额贷款公司作为新型融资机构，对于聚集民间资本，优化农村金融资源配置，引导资金流向欠发达地区，支持“三农”经济、小微企业发展，完善农村金融组织体系，起到了正规金融机构的补充作用。截止2012年末，全国小额贷款公司贷款增速高达51%

。但是，在小额贷款公司发展的过程中存在着一些问题需要规范。

一、小额贷款公司发展中不容忽视的问题

法律定位不明晰。当前，关于小额贷款公司发展的指导性文件，有中央层面的，《中国银行业监督管理委员会 中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）（简称《指导意见》），有地方层面的，各地地方政府出台的各种管理制度。《指导意见》规定小额贷款公司不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，小额贷款公司应执行国家金融方针和政策。省政府主管部门负责小额贷款公司设立审批，人民银行、银行业监督管理局、省工商管理局等部门在各自职责范围内对小额贷款公司进行监督管理。从小额贷款公司管理文件看，小额贷款公司定位为普通工商企业，但是其业务却是贷款业务，属于金融业务。这种法律身份定位不明晰对小额贷款公司的发展造成了很多问题。

经营规则与内控制度不完善。一是从管理角度看，目前关于小额贷款公司经营的核心管理制度有中央层面的《指导意见》（银监发〔2008〕23号），《指导意见》法律层次偏低，法律效力较弱。有地方层面的，各省出台的各种管理制度。对小额贷款公司的合规经营、财务会计也只是参照《商业银行法》、《中华人民共和国公司法》提出了宏观的指导，没有针对小额贷款公司自身特点给出一套完备的具有法律效力的组织架构、经营规则、财务会计、内部控制、监督管理、业务运作办法。二是从小额贷款公司自身角度看，自身缺乏建章立制的能力。小额贷款公司试点设立阶段，相对缺乏具有金融从业经验的人才，可供借鉴、参考学习的成熟的公司经营经验相对较少，造成小额贷款公司普遍缺乏合法的经营规则和内部控制制度、有效的风险评估制度、业务操作流程控制制度等。

监督管理不到位。目前，关于小额贷款公司的监督管理规定主要来源于银监会、人民银行下发的《指导意见》，各地方政府制定的管理办法，以及小额贷款公司制定的内部风险控制制度。首先，根据《指导意见》以及各地方政府制定的管理办法，小额贷款公司的监督管理部门主要涉及政府金融办、银行业监督管理部门、人民银行、工商管理部门。省金融办是小额贷款公司的主管部门，省工商局、人民银行分支机构、银行业监督管理机构分支机构在各自职责范围内对小额

贷款公司进行监管。在对小额贷款公司的监管实践中，存在多头管理问题，多头管理导致过度监管与监管盲区并存，监管效能难以有效发挥。另外，由于小额贷款公司业务属于金融业务，其业务专业性要求较高，而与之形成矛盾的是，金融办隶属于地方政府，其领导与工作人员均缺乏开展金融业务监管应具备的专业才能，专业化、规范化的监管更无从谈起。

扶持经济资金缺口较大。根据《指导意见》（银监发〔2008〕23号）的规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，在法律、法规规定的范围内开展业务。小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。其中，有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元;并且单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。由于不能吸收存款，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，其中从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。由于自有资金较少，加之融资渠道受限，且不能吸收公众存款，导致小额贷款公司在面对旺盛的贷款需求时，无法满足小微企业的需求。

部分小额贷款公司的贷款投向与其发展定位有所偏离。《指导意见》（银监发〔2008〕23号）明确规定，小额贷款公司应在坚持“小额、分散”的原则下，主要面向农业、农民和农村经济发展提供信贷服务。据对陕西省小额贷款公司的调查（康峰，2011）显示，部分小额贷款公司存在单一客户贷款集中度过大、贷款集中投向非农企业等问题，如陕北地区部分小额贷款公司发放的单笔贷款已超百万。个别小额贷款公司贷款主要投向工商业，部分贷款流向了高耗能行业。同时，《指导意见》（银监发〔2008〕23号）规定，小额贷款公司的贷款利率不应超过司法部门规定的上限，也就是说，贷款利率一般按基准利率的2-4倍执行，但是据调查显示，部分小额贷款公司的短期贷款利率已超过基准利率的4倍，农户和小微企业的利息负担过重，与小额贷款公司惠及三农、小微企业的服务宗旨相背离。

二、规范小额贷款公司发展的建议

明确小额贷款公司的身份定位。为了更好的促进农村地区金融资源优化配置，引导对“三农”、小微企业及个体经营者的金融支持，建议从法律上尽快明确小额贷款公司的银行业金融机构身份定位，通过身份的明确定位，来减轻小额贷款公司发展过程中的税收负担，降低小额贷款公司融资成本，更有力的促进小额贷款公司支持县域经济发展，弥补县域小微金融空白。

完善小额贷款公司各项规章制度。小额贷款公司根植县域，发展规模小、资金少、支持小微企业、“三农”、个体工商户，形成了自身发展的特点，建议在各省总结当地试点经验的基础上，加快制定小额贷款公司治理结构、内部控制制度、风险管理制度、业务操作制度、信息披露制度等业务规范，并结合业务特点对各项制度提出具体工作标准。

加强小额贷款公司监督管理。强化小额贷款公司的监管，既要立足于全国金融稳定、金融资源有效配置、货币政策有效传导，又要考虑小额贷款公司在各地政策的灵活应用，切实支持地方“三农”、小微企业的发展。因此，建议建立中央统一管理政策，中央和地方两级监管的监管架构。其运作方式为：在中央层面，由人民银行牵头，银监会、财政部、发改委等部门参与的小额贷款公司工作协调小组，统筹各地小额贷款公司管理试点经验，统一建立小额贷款公司管理制度。在地方层面，制定小额贷款公司管理实施细则。考虑到小额贷款公司的设立初衷是支持地方“三农”、小微企业发展。建议地方政府作为小额贷款公司监督管理者，明确监管责任。另外，建立切实可行的监管协作机制，明确各相关部门的监管职责，有效防止过度监管、消除监管盲区。

放宽小额贷款公司融资渠道和融资数额。在风险可控的前提下，建议将小额贷款公司从银行等金融机构获得的融入资金由现在的不得超过资本净额的50%提高到100%。同时，应把小额贷款公司向银行等金融机构融入的资金界定为同业拆借，享受银行间同业拆借利率，从而降低小额贷款公司融资成本。政府相关部门应及时协调银行等金融机构给予小额贷款公司资金支持，为小额贷款公司的配套融资、业务结算等提供便利。对一些经营状况较好、服务“三农”和中小企业成绩显著，需要补充资本的小额贷款公司经区县政府预审并报金融办同意可优先提前进行增资扩股，努力缓解小额贷款公司后续资金不足的难题。

加大对小额贷款公司的扶植力度。目前小额贷款公司的营业税和所得税等同于一般企业。总体税负在30%左右。较高的税负给小额贷款公司的发展带来了较高的运营成本。建议对小额贷款公司探索运用税收优惠、减免政策，在小额贷款公司前期经营的3-5年内，可探索比照农村信用社改革时所享受的税收优惠政策，以降低开办初期的经营成本。另外，可参照国家对农村信用社、村镇银行等涉农金融机构的相关政策，在税收减免、财政补贴等方面给予适当扶持，使其降低运营成本，提升盈利水平。也可对小额贷款公司的合规性经营进行适当鼓励，促进其可持续发展

参考文献：

[1]《中国银行业监督管理委员会 中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）.

[2]《加强小额贷款公司扩张发展后的风险管理》，康峰，金融时报，2011年8月19日.