实现农村金融全覆盖的普惠金融体制创新

谢升峰 田东山 彭辉 邓德波

摘要：为实现农村金融全覆盖，必须树立普惠金融理念、优先拟定普惠金融发展政策。目前我国普惠金融缺乏总体制度设计、金融机构对农村渗透性不足、片面追求覆盖率而金融资源使用效率低下、风险防控及成本因素制约了微型金融设立进程，从而使得农村普惠金融发展处于国际较低水平。为此必须做好农村普惠金融制度创新的顶层设计，实施普惠金融发展的层级推进战略、落实多重覆盖，同时注意风险的防范。

关键词：普惠金融;金融全覆盖;制度创新

当前的农村金融全覆盖工程，体现的是普惠金融的思想。普惠金融被定义为这样一种过程：保证弱势群体或者低收入群体能得到金融服务，以及在需要时能即时、足够地获得可负担成本的信贷。普惠金融体系主要涉及到三个问题：农村金融资源的渗透性（penetration）、农村金融产品服务可获得性（avilability），以及对农村金融产品与服务的使用（usage）[1]。普惠金融“三性”的作用在于，能促进生产性资源的有效率分配;显著提高金融体系的管理效率;减少非正规信贷资源（出借者）的剥削。因此，普惠金融通过提供便利有效的金融服务能提高金融市场效率与社会的福利水平。鉴此，政策决策者们已经将其上升到优先拟定的政策之一，并使用了系列跟踪银行部门延伸服务能力方面的指标来测度普惠金融发展情况，例如印度储备银行提供的印度银行发展年度报告中引入了普惠金融指标，秘鲁银行保险基金监管局（SBS）开发了金融包容指标，联合国也专门测算了普惠金融发展数据以供各国间进行比较。

一、我国农村普惠金融发展存在的问题

（一）缺乏普惠金融制度的总体设计

在目前各国纷纷将普惠金融升级为国家发展战略之际，我国并没有真正将农村普惠金融的制度建设放在优先发展层面上来，在农村普惠金融发展的治理机制、金融基础设施建设、政策框架制订等方面缺乏顶层设计。没有将信贷权就是人权贯彻到经济发展、社会共同富裕以及和谐社会建设中去。由此导致的制度缺陷表现在：农村金融发展目标定位存在偏差，小微金融可持续性受到制约，覆盖面不够;由于金融排斥的长期存在，缺乏对低收入群体及小微企业的市场化融资机制以及对城乡生产要素（人、土地及技术）流转的金融支持机制;小额信贷操作成本较高;对农业产业化、农村工业化、新型城镇化发展项目支持不足;与城市正规金融缺乏有效的对接机制。此外，风险控制体系不健全，也在一定程度上放缓了农村金融机构的发展进程。

（二）农村普惠金融总体发展方面较低

我国金融普惠程度提高速度较快，但整体发展水平仍然不高。从地理渗透性与人口渗透性角度看，商业银行通过加快设立分支机构及投放ATM，提供金融服务的地域与人口覆盖率均有较快提高;从金融产品与服务可获得性方面看，2012年我国银行储蓄占GDP比重提升到140.27%，但一方面，我国储蓄转化为投资的渠道不顺畅，导致对金融资源使用效率及程度偏低，体现在每千人存、贷款帐户数偏少，商业银行未偿信贷占GDP比重不高，2012年仅90.21%，而发达国家这一比重一般在100%以上，如美国经济的整体信贷水平在2010年占GDP比重超过了340%;另一方面，农村金融排斥现象仍然十分严重，体现普惠意义的农村贷款与农户贷款比率非常低，尤其是农户贷款比率基本上维持在5%左右，见表1所示。可见，体现在农村这一层面，金融普惠程度更低。

（三）在渗透性方面，我国普惠金融低于发达国家水平

渗透性是衡量金融部门延伸服务能力的要素。IMF官网数据表明，2011年我国银行的地理渗透性（以每千平方公里银行分支数及每千平方公里ATM数）及人口渗透性（以每十万人银行分支数和每十万人ATM数表示）指标要远远低于美英等发达国家及其他中等发达国家，在“金砖四家”中，我国地理与人口渗透性要优于俄罗斯与巴西，但落后于同样为人口大国的印度。见表2所示。值得注意的是，“金砖国家”中，俄罗斯、印度、巴西和南非都从政府或者议会等国家层面上制订了普惠金融规划，而中国目前还没有相关的全面规划。

从农村角度来看，统计数据还显示，全国还有超过2000个“零金融机构乡镇”，而且农村金融网点分布很不均衡，东部相对集中，绝大部分西部欠发达地区金融机构缺乏，致使从全国范围看，小额信用贷款和联保贷款的农户覆盖率不到35%。而对于保险、证券等其他现代金融服务业，出于普及因素及成本原因，在全国绝大多数农村乡镇、部分县市没有经营网点。

（四）片面追求覆盖率而实际金融资源使用效率差

表1显示我国银行部门的地理渗透性与人口渗透性获得了较快发展，但值得重视的是，在追求覆盖率的同时，对金融资源的有效利用与否也应纳入考察普惠金融发展程度的重要指标之列。如信贷质量及对金融服务的使用，毕竞，可能由于银行网点距离远，无法达到银行所要求服务的条件，或者其它物理的甚至心理的障碍，拥有银行帐户不一定充分使用了金融服务。鉴于个人支付、汇款与转帐数据很难以得到，因此学界往往使用私人信贷与GDP的比例来衡量对金融资源的使用情况。IMF统计数据表明（见表1），2009年～2012年我国商业银行未偿贷款占GDP比重仅为90%左右，表明我国实际使用储蓄资源并不理想。从农村视角看，2010年以来，在银监会号召下，各地方开始将发展新型农村金融机构以提高农村金融全覆盖作为主要任务来抓，而且数据比较可观，如截至2013年1月，湖北省农村仅转账电话就安装了97116台，平均每村3.84台，ATM机在乡镇的覆盖率也达到87%。而在实际工作中，许多农村成年人没有开通银行帐户，在开通了银行帐户的成人中，长期不使用或较少使用的帐户的比例相当大。许多微型金融机构如部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，而将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，其小额信贷项目50%以上的一级客户（最初客户）都不是穷人，某种程度上偏离了当时设立村镇银行的初衷。少数村镇银行将信贷投向县域内工商企业，并没有将“三农”作为银行信贷投放的主要对象。因为贷款给县城企业风险低，盈利比较有保障，而且可以通过信贷拉动负债业务的增长。这样，那些缺乏自愿组建贷款小组条件的深度贫困户，特别是许多赤贫者，往往很难贷到款，或者根本贷不到款。

（五）风险防控及操作成本因素限制了普惠型金融机构的设立进程

风险防范和控制也在一定程度上放缓了新型农村金融机构的设立进程。目前，三农和小微企业领域不良贷款上升，源于其所蕴含的风险确实较大。如果考虑表外及隐形的不良贷款，大部分的信用联社或农商行的实际不良率可能都高于5%[2]，农信社则更不乐观。农村微型金融信贷风险主要源于缺乏抵质押物以及农业生产的高度不确定性，自然灾害也可能使贷款人失去还款条件，由此对金融机构形成较大考验。从目前看，村镇银行的信用风险和操作风险最大。贷款不一定能收回来，这是信用风险;操作风险则表现为管理上出现一些漏洞，内部一些违规。此外，操作成本较高。由于微型金融的信贷对象是分散的小额客户，贷款催款可能都要提供上门服务，因此，部分微型金融的小额信贷项目的利息非常高，高于同期商业银行的利息。根据央行货币政策司的调查，农村金融机构的贷款加权平均利率超过了基准利率的一倍甚至更多，尤其是试点的小额贷款公司，发放贷款的加权平均利率高达20%以上。

二、创新普惠金融体制解决农村金融全覆盖的建议

（一）做好农村普惠金融制度创新的顶层设计

要以党中央在“十二五”规划中提出的要进一步完善普惠制金融，以改变金融资源分布严重不均衡状况的思想，以及2010年、2011年、2012年中央1号文件对完善普惠型农村金融政策的具体要求，设计好三方面创新。一是体制层面创新，包括扩大民营银行在农村地区的试点、做好普惠信用体系建设，建立覆盖低收入群体与农村小微企业的信用体系，实施能降低普惠制金融服务提供者的交易成本、扩大服务规模和深度的金融基础设施创新，并有效实现正规金融与普惠制金融的对接，化解农村“二元金融”制度冲突，让普惠金融成为破除农村二元金融，支持农业产业化、农村工业化及新型城镇化发展的突破口。二是机制设计层面创新，即在微观层面实施普惠制金融机构的组织、产品、业务创新，向低收入群体、小微企业提供覆盖率高、可持续性的信贷;通过技术和营销创新，实施分类准入标准，降低农户享受金融服务的门槛。三是政策层面创新，即在宏观层面实施普惠制金融的法规和政策框架创新，辅以税收、财政补贴、监管优惠、货币保险政策方面的配套优惠政策，引导农村普惠制金融支持城乡要素流转，支持农业产业化、农村工业化及新型城镇化。通过以上体制、机制与政策层面创新，最终实现农村二元金融结构与二元经济结构的融合，以及城乡统筹发展。

（二）实施普惠金融发展的“层级推进”战略、落实“多重覆盖”

“层级推进”战略[3]，指在政府主导、人行推动、金融机构参与下，在普及农村金融知识、农村金融基础设施建设、信贷投入、“三农”保险、证券期货交易等多方面形成梯度推进，为农民提供全方位、全功能、更深层次的金融服务，发挥出现代金融业统筹城乡发展的综合功能。破除普惠金融发展只重视金融机构分支机构与网点、ATM等硬件设施建设的传统认识，将普惠金融法律制度、普惠金融监管体系、支付结算体系和信用体系等均纳入系统建设当中。结合当前农村金融全覆盖建设，在普惠金融基础设施建设方面软硬都要抓。全覆盖要涵盖各类农户、农村经济组织和专业合作组织的不同需求，覆盖农产品生产、加工、销售等农业产业链各个环节，在抓好网点覆盖、财税库银横向联网覆盖等硬件设施建设同时，实现信贷产品和服务覆盖、支付结算覆盖、外汇服务覆盖，同时辅以信用体系构建和金融知识宣传覆盖等软环境建设。对农村金融薄弱环节如小额信贷、农村保险、农产品期货交易等，要实施金融知识下乡行等活动，提高“全覆盖”工程推进效率。农村金融全覆盖，不仅仅是地域上的扩大，还要在客户覆盖面上扩大，更为重要的是要保证农村新型金融机构网点的服务对象是那些真正需要金融服务的人，尤其是贫困者及低收入者。很多低收入农民需要资金的帮助，而这些群体往往担保能力低，所以要保证资金能够到这些人手里。

（三）在提高农村金融全覆盖同时将风险防范放在首位

新型农村金融机构尤其是小额贷款公司的准入标准与监管标准相对要宽松，部分机构的准入与监管甚至下放到了地方政府，这就为新型农村微型金融机构试点的一哄而起、摊大饼提供了条件。鉴此，监管机构要切实加强试点工作的过程监管与控制，要始终把防范风险放在第一位，尤其对于村镇银行及贷款公司，要严格按照现代金融企业制度的要求，优化产权结构，完善治理结构，加强内部控制，强化资本约束，提高人员素质，提升经营管理和支农服务水平，增强可持续发展能力。新型微型金融机构还可以通过与发起人如发起银行之间合作，从服务链的角度来弱化信贷风险。如由于涉及到监管指标以及风险控制问题，目前村镇银行对于大型农户加工企业尚不能进行信贷投放，但发起银行可对其进行支持，从最开始的生产到加工、销售的产业链，发起银行可对村镇银行进行全程辅导，分担村镇银行的风险。此外，必须强化农业信贷投入的风险补偿机制和农业贷款担保机制，建立主体多元化的信用担保体系，推广和发展多种形式贷款“联保”形式，降低农村金融服务网点的经济风险。

参考文献：

[1]Mandira Sarma（2012），Index of financial inclusion-A measure of financial sector inlusiveness，Working paper NO.07/2012.

[2]谢升峰：“微型金融与低收入群体信贷”，《宏观经济研究》2010年第9期;.

[3]宋辅良等： “农民呼唤金融服务全覆盖—探访推进农村金融服务全覆盖工程之‘湖北攻略”，《金融时报》2012年10月10日。