财政专户资金全部纳入国库管理的可行性研究

朱金华

财政专户是指各级财政部门为核算具有专项用途的财政资金，在商业银行及其他金融机构开设，实行专户存储、专项核算、专户管理的一种财政性专项资金账户。财政专户资金游离于国库单一账户外，在造成管理混乱的同时，也不利于资金风险防范。本文通过对目前财政专户情况进行分析，探讨财政专户资金全部纳入国库的可行性。

一、目前财政专户使用过程中存在的主要问题

（一）户头过多过乱，影响监督管理。一是同一性质或相似性质的财政资金专户在多家商业银行机构开立。如非税收入资金种类多、数额大，财政部门往往指定多家商业银行代收，势必造成在多家银行分别开立财政汇缴结算专户，相应地开立了多个预算外资金专户，用于收缴、拨付预算外资金;二是同一性质的财政资金专户在同一家商业银行金融机构开立多个账户，造成账户增多。这些都给监管设置了障碍，加大了对财政账户管理的难度。

（二）使用随意性强，影响预算执行。由于缺乏有效监管，导致财政专户随意性较强。一是存在财政专户变相办理预算支出的现象。个别财政部门将预算资金从国库拨付到财政资金专户，再通过专户分散拨给用款单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具。二是各财政专户之间还存在相互调节余额的现象。个别财政部门一家商业银行开立多个性质相同的专户，与在他行财政专户之间使用转款的方式来回转移财政资金，以此操控预算执行进度，严重削弱了财政资金管理的透明度，影响了国家预算执行的严肃性和真实性。

（三）诱发不当竞争，影响金融稳定。商业银行在利益驱动下，千方百计拉客户、揽存款，甚至不惜以放松管理、违规提供便利和优惠等措施达到吸收存款的目的。每到季末、年末，商业银行（社）往往想尽办法说服财政部门，以各种名目将国库预算外存款转到商业银行（社）的预算专用账户上，造成财政在商业银行开户和存款搬家频繁，助长了金融机构不正当竞争，既不利于商业银行资金来源的稳定和运用，又影响金融秩序稳定。

二、财政专户资金纳入国库管理的可行性和条件

（一）管理财政专户资金是法律赋予央行履行职能的要求。《中国人民银行法》赋予了中国人民银行经理国库的职能，无论从防范资金风险的角度讲，还是从提高资金运行效率的角度讲，包括专户资金在内的全部财政资金都应完全置于国库监管之下。因此，财政专户资金纳入全部纳入国库管理是合理合法的，也是综合运用货币政策与财政政策进行宏观调控的客观需要。

（二）国库已具备对全部财政资金进行核算与监管的能力。通过多年的发展建设，央行国库建立了以现代化支付系统为依托，独立、快捷的国库资金汇划体系，3T系统（TCBS、TMIS、TIPS）的推广与建设日臻完善，使得国库服务社会的技术手段与保障能力大大增强。央行国库有一整套的风险防范体系，能够确保财政资金运转的安全高效。国库人员已具备较高的业务素质与履职能力。这些都为财政专户资金全部纳入国库管理提供了有力的保障。

（三）国库的超然地位与服务能力创造了良好的外部环境。人民银行与商业银行相比，对于财政资金没有利益的渴求，作为中央银行，是国家实施宏观经济调控的重要部门，能够更加独立、超然地对资金进行管理。近几年，国库服务领域不断扩大，国库直接办理涉农资金、社保资金、抗震救灾款项等关系国计民生的政府性资金收支业务，赢得了地方政府的信任与肯定，也赢得了社会各界的一致好评。这些都为专户资金全部纳入国库管理营造了良好的环境。

三、关于将专户资金全部纳入国库管理的几点建议

（一）尽快制定相关的法律法规。以《预算法》修订为契机，明确将专户资金全部纳入国库管理，明确财政部门行使支配权，央行国库部门行使监督管理权限，使财政专户资金管理走上法制化、规范化道路。在此基础上，根据业务实际需求，进一步制定相应的配套制度体系。包括业务流程、监督细则、处罚细则等。

（二）加速国库制度改革进程。加速推进以国库单一账户为基础的国库集中支付改革，将财政所有资金纳入国库单一账户管理，通过国库单一账户将资金直接支付到商品和劳务供应商或用款单位。对财政专户资金进行彻底的清理撤并，杜绝专户的开设，逐步让专户资金流回到国库资金运行体系中。

（三）完善监督管理机制。进一步完善内部控制制度体系建设，强化内部监督制约机制。与此同时，强化外部的审计监督。会同人大、审计等相关部门定期不定期对预算单位的预算执行情况进行审查，及时纠正不正确的管理行为和操作，进而达到防范风险，确保资金安全的目的。