志愿服务中的政府责任

文/姚迈新

责任编辑 解梅娟

志愿服务活动的行政化倾向是现阶段我国志愿服务事业发展过程中的一个比较突出的问题，有学者认为，“志愿服务是公民个人基于道义、信念、良知 、爱心和责任，利用自己的时间、技能、资源、善心为他人、社区和社会提供的一种公益性服务”，同时，我国志愿服务事业面临着“志愿活动行政化倾向严重，服务热情和效率难以持续”[1]的困境与问题。基于此，本文的研究问题将是，志愿服务行政化倾向将带来什么问题？为了达到志愿服务常态化和持续化的实际效果，是否应当依靠政府主导和行政推动？如果答案是肯定的，政府又应当在志愿服务中发挥什么样的作用，充当何种角色？

一、志愿服务行政化现象解析

志愿服务从其本质而言，是公民自觉自愿的奉献，其价值也正在于现代公民主动承担社会责任的公共精神。但在长期的实践中，我国志愿服务呈现出严重的行政化倾向，自主性较差，志愿服务活动所需的资金、项目运作过程、公信度等都严重依赖于政府，相当一些志愿者不是出于自愿参加志愿服务，进而促进社会问题的解决，而是“被志愿”，在政府以主导甚至强制的方式下被迫参与服务，这从根本上违背了志愿服务内在、自然的逻辑。而在上级政府要求和组织下，由行政主导推动的志愿服务，往往也会跌入中国式“志愿失灵”的陷阱之中，出现以下问题。

一是志愿服务难以持续化和常态化。在政府号召和组织之下所开展的志愿服务，往往声势浩大，能够在短期内解决一些社会公共问题，收到一定的效果。但由于缺乏志愿者自发自觉自愿的组织和联结，往往在刮过一阵风，形式主义、运动式地开展完一项活动之后就没有了下文。“被志愿”的公民之间缺乏深入的互动与交流，只有为了完成任务而产生的临时性交往，难以促进志愿者共同意识的形成，从根本上阻碍了志愿服务持续化和常态化的开展。“这可能导致志愿行动的退化”。[2]调查表明，“我国志愿服务活动多以大型体育赛事和各种特定活动为多，如奥运会、亚运会、助残日、预防艾滋日、学雷锋活动日、国际志愿日等”，这极大地影响了志愿服务的长期效果和质量，使志愿服务活动缺乏延续性，而对志愿服务人员而言，则容易产生短视心理与行为，导致志愿者的行为退化，志愿者往往满足于“完成任务”，而不能在内心长期持久地感受到奉献的价值与快乐，最终使志愿活动仅仅成为政府在组织上或制度上的一种安排或任务。

二是出现中国式“志愿失灵”现象。萨拉蒙提出了著名的志愿失灵理论，指出慈善组织存在几大缺陷，包括慈善不足、组织的家长作风、业余性，以及服务对象的局限性等。中国志愿服务活动很大一部分是由政府推动和主导的，很容易使志愿服务活动出现官僚化倾向和组织目标的转移，致使中国式“志愿失灵”现象产生，这突出地表现在以下方面：政府部门往往习惯以所谓的“中心工作”、“顾全大局”等来要求和指导志愿者组织及活动，一方面，使志愿活动打上深深的行政化烙印，导致管理层次增加、决策机制迟缓；另一方面，也限制了志愿者自主性、创造性的发挥，削弱了志愿者组织的灵活性、活跃性；此外，更为严重的是，志愿服务活动在政府的指挥棒下运转，很容易使其沦为政府的附属与工具，而丧失它作为第三部门而存在的必要特性。调查显示，许多在政府主导下推动的志愿服务，往往失去其解决社会问题、服务社会公众的意义所在，却致力于打造活动的政治意义或象征意义，成为一场“政府秀”，背离了志愿活动的宗旨。

三是造成社会公共资源的浪费。志愿服务的核心要素之一是“公民使用自己的、组织起来的资源”，从社会资源分配的角度而言，志愿者组织应当承担使用一部分社会公益资源的功能。调查表明，当前政府部门还未能从社会公益资源的使用中退离出来，很多情况下还是按照自身的机构特性与认知来分配和使用资源，而实际上政府部门所了解的社会需求与真实情况是不可能做到“无缝对接”的，当政府过度参与到社会公益资源的分配和使用中，事实上造成了社会公共资源的极大浪费。因此，需要摒弃志愿服务的行政化倾向，促进志愿者、志愿组织的真正参与，通过服务者与服务对象之间的真诚沟通与对接，弥补政府在解决社会问题方面所存在的失灵。

二、志愿服务中的政府责任

作为改革开放前沿阵地，广州市在全国率先启动志愿服务事业，尤其借2010年举办亚运会之机，广州全力打造“志愿者之城”，取得了骄人的成绩。后亚运时代，广州的志愿服务事业继续迅猛发展，朝着规范化、专业化、常态化发展目标不断前进，目前已被公认为国内志愿服务事业发展最快、规模最大的城市之一。广州市在志愿服务活动中的资源链接、制度供给、能力促进等方面开展了积极的探索与实践，其主要做法有：开发“志愿时”信息管理系统，打造志愿服务管理“枢纽”；创办志愿服务“广交会”，整合志愿服务社会资源；启动“社工+义工”服务模式，助力志愿服务成长壮大；促进志愿服务组织联合，加强志愿组织能力建设；出台地方法规，促进志愿服务事业发展等等。广州在志愿服务活动开展与志愿组织建设等方面取得的长足的进步，与政府的主动作为、环境营造是分不开的。但是，从另一方面来看，极易引起质疑的是，以广州为代表的诸多地方政府在志愿服务方面的相似探索，是否有违志愿服务的自愿精神和根本宗旨，是否带有应遭摒弃的行政化倾向，这事实上也关联到一个实质性的问题：志愿服务中政府是否应当承担一定的责任，如果是，政府责任具体应包括哪些内容。

（一）志愿服务——去行政化不等于政府无所作为

所谓志愿服务，一般是指志愿者利用自身的时间、技能和资源等为服务对象提供非营利、无偿和非职业化援助的行为。从实践层面来看，国外有关志愿服务的成功经验表明，志愿服务离不开政府的支持，为提高志愿服务的效果，志愿组织与政府部门之间应当是一种平等合作的关系。以美国为例，政府部门一般以三种方式与志愿组织合作，一是政府出资购买志愿组织的服务；二是政府委托志愿组织具体运作社会服务项目，在此过程中政府负责决策、拨款和调控与监督；三是政府与志愿组织合营设立儿童发展基金、医学研究基金等组织。除去实际的支持，美国政府还特别注重全社会公民志愿精神和意识的培育，如早在1993年，克林顿政府就签署了《国家与社区服务法案》，明确规定：“凡做满1400小时义工的青少年，政府每年共奖励4725美元的奖学金”，美国还将志愿服务200个小时作为上大学的必要条件，并把是否做过志愿服务者列为对学生考核的一项标准。在美国，大量专门介绍志愿组织的教材及读物为志愿服务活动提供了有益的指导，使志愿服务意识深深扎根于社会公众心里，参与志愿服务已成为美国公民的一种生活习惯。

从理论层面看，志愿服务“去行政化”意味着去除志愿服务活动中的科层制运作特征，而不是杜绝政府的必要参与。一方面，从本质上讲，志愿服务与行政决策有着不同的功能与目标，志愿服务中参与者是相互平等和信任的关系，志愿者基于热情和自愿奉献履行社会责任；而行政决策活动沿用的是等级制、下级服从上级的方式进行管理。按照科层制方式来管理与组织志愿服务活动，必定导致形式化与活动变味走样，“志愿服务呈一定官僚化运作倾向” ；[3]另一方面，志愿服务在现实中往往遇到资源不足、合法性认可不够、社会参与度低下和效率亟待提高等困境，志愿者组织及志愿活动的开展需要和环境进行充分的互动，赢得生存与发展的空间，而政府是诸多资源（包括财政资源、制度资源、公信力资源等）的拥有者，因此必须在志愿服务进程中有所作为，政府的这种“有所作为”不是指在微观事务上干预志愿者组织的运转，而是要宏观把握和引导志愿服务活动的开展，为志愿服务提供必要的资源支持，使其获得其他组织的合法性认定。从这个意义上来讲，以广州为代表的地方政府所开展的创新性实践，包括沟通志愿服务中的各方信息、加强志愿者组织能力建设、创设志愿服务相关制度等，无不体现了志愿服务中的政府责任与担当，是一种政府部门与志愿者、志愿组织的合理互动。

（二）志愿服务中的政府责任——政府角色扮演

“政府公共性的价值导向及其所拥有的资源优势决定了它应在解决志愿组织合法性方面有所作为”，[4]基于广州的实践案例，笔者认为，政府在志愿服务中应当扮演一定的角色，包括资源支持者、信息联结者、“志愿精神”培育者和制度供给者等，通过承担必要的责任，从而使得志愿服务活动获得可持续发展的动力。所谓资源支持者，就是政府可以通过多种合作关系，提供必要的资金和物质支持等，委托志愿服务组织和志愿者完成志愿项目，例如，在老年人照料等公益性服务项目上，政府部门可以与志愿组织签订合作协议，由政府部门提供资金，志愿组织专门提供服务履行社会责任。所谓信息联结者，就是政府部门要努力打造类似广州“志愿时”信息管理系统的信息协调机制，使志愿者、志愿组织与服务项目等各项信息能沟通有无，使各方面的志愿服务要素如人力、资讯、经费等能够相互合作，彼此联结，建立起志愿服务的资源共享机制，避免志愿服务的重复和志愿资源的浪费，促使志愿服务资源配置最佳化。所谓“志愿精神”培育者，就是政府要专门针对当前志愿文化氛围不浓、社会公众对志愿活动认同度与参与度不足等现象，大力加强公民教育和舆论引导，鼓励和支持志愿活动的开展，在全社会营造和培育公民志愿服务的精神和理念。所谓制度供给者，是要“建立多层次、多样式的志愿者表彰奖励制度”。[5]此外，正如广州等地所进行的志愿服务立法，针对志愿服务活动中出现的种种乱象，需要政府部门加强制度化和规范化建设，从而为志愿服务持久化和常态化开展提供法律保障，以保障志愿服务的自主性，明确志愿者的权利和义务，以及增进志愿服务的效能。

[1]党秀云. 论志愿服务的常态化与可持续发展[J].中国行政管理，2011，（3）.

[2] 谢泽宪.行政化倾向，发展社区志愿服务的主要障碍[J].社会，2003，（1）.

[3]孙婷. 中国式“志愿失灵”表象剖析——以北京志愿服务为例 [J] .中国青年研究，2011，（10）.

[4]罗峰. 志愿组织发展中的政府责任：合法性视角的分析[J].国家行政学院学报，2009，（4）.

[5] 徐祖荣. 中国志愿服务的制约因素及制度改进[J]. 武汉科技大学学报（社会科学版），2010，（6）.