美国2016财年国防预算的重点、难点与变数

肖石忠

美国2016财年国防预算的重点、难点与变数

肖石忠

美国2016财年国防预算高于美国之后8个国家国防预算的总和，其关注的重点主要包括武器装备现代化、部队结构稳定性、全谱战备的继续保持、提高官兵薪金福利、强化创新改革和海外作战；其面临的难点是要平衡“五个关系”，并对其可能存在的变数进行了分析。

美国 国防预算 2016财年

作者：肖石忠，军事科学院军事历史和百科研究部研究员，专业技术6级，大校

2015年2月2日，美国总统贝拉克·奥巴马正式向美国国会提交2016财年国防预算案（国防预算申请）。2016财年（2015年10月1日～2016年9月30日）国防预算总额约为5850亿美元，比2015财年国防预算增加4.4%，高于美国之后8个国家国防预算的总和。其中，基础预算5343亿美元，比2015财年增加7.7%，再创历史新高；海外应急作战（海外应急军事行动）预算509 亿美元，比2015财年减少21%。从各军种所占份额来看，陆军1265亿美元，占23.7%；海军和海军陆战队占1610亿美元，占30.1%；空军1529亿美元，占28.6%；整个国防部范围内跨军种的机构、项目和活动940亿美元，占17.6%。

一、关注的重点

美国2016财年国防预算关注的主要重点包括：武器装备的现代化、部队结构的稳定性、全谱战备的继续保持、官兵薪金福利的提高、创新与改革的继续强化、海外应急作战。

武器装备现代化。既重视研发杀伤力、生存性、可持续性更佳且负担得起的下一代武器系统和装备，又强调《四年防务评估报告》（2014年版）确定的重要能力建设，包括核威慑、天基系统、力量投送、导弹防御、网络安全、情报、监视、侦察、反恐和特种作战。此外，还有改进基地建设、航天发射计划、先进传感器、通信和弹药等。

具体武器装备项目主要包括：购买 57架F-35联合打击战斗机（106亿美元）、16架P-8海上反潜巡逻机（34亿美元）、5架E-2D预警机（13亿美元）和KC-46空中加油机（30亿美元）、新型远程轰炸机项目（12亿美元）；建造9艘新舰艇，其中包括2艘驱逐舰、2艘攻击型核潜艇和3艘濒海战斗舰（116亿美元），“华盛顿”号航空母舰的大修（6.78亿美元），“俄亥俄”级替代战略潜艇的研发（14亿美元），改进濒海战斗舰功能（5500万美元）；以及网络安全（55亿美元）、导弹防御计划（96亿美元）、导弹防御地面拦截器可靠性（16亿美元）、陆军直升机现代化（45亿美元）、MQ-9“死神”无人机采购（8.21亿美元）。

部队结构的稳定。2016财年，部队结构规模为130万现役军人、81.1万预备役军人和77.3万文职人员。目标部队仍然是陆军54个旅战斗队，海军304艘舰艇（包括11艘航空母舰和14艘弹道导弹潜艇），空军49个战术战斗机中队、450枚陆基洲际弹道导弹、96架可动用的轰炸机（总数为154架）。2016财年结束时，美军总兵力将从目前的水平适度减少1.13万人。

继续保持全谱战备。致力于使美军各军种继续保持全谱战备进展。自2014财年起，美国国防预算开始从“侧重于当前的作战”到“能够满足更广泛的任务部队”的转型。全谱战备投资将产生战备精良、富有能力、准备在任何时间或地点实现任务目标的部队。具体说来，美国陆军将拥有实施训练计划的资源，包括再增加6个全面战备的旅战斗队和进行全谱训练的资源；美国海军将拥有能够使前沿存在和休整能力之间实现有效平衡的保养期；美国海军陆战队将继续增加危机反应能力，并解决非部署部队的战备问题；美国空军将实施作战航空队的飞行小时计划，以此达到美国空军2023财年实现“全谱战备的作战部队达到80%”的目标；美国特种作战司令部将增加特种作战部队航空飞行小时项目资金，优化训练，实现作战司令部所属特种作战部队齐装满员。

提高官兵薪金福利。继续为美军官兵及其家庭提供充分的薪金和福利。本项资金提高为7亿美元，与往年比提高了1.3%。为包括国防部文职人员的联邦政府文官加薪1.3%。预算认为人事人力成本（包括军人薪金与津贴、军事医疗、文职人员薪金和家庭的支持）应占国防预算中基础预算的46.8%，即2498亿美元。鉴于必须使人事成本与当前及今后的部队结构规模、武器装备现代化、战备和训练保持平衡，所以采取放缓军人薪金、医疗费用增长的步伐，来减少补给运营成本和补贴，比如，对65岁或65岁以上的退役人员实行终身联合医疗保健保险，并巩固联合医疗保健计划。

强化创新与改革。为确保美军能够继续在任何地方、任何时候与任何潜在的敌手作战，2016财年国防预算强调进一步创新和改革，注重资助国防创新计划和长期研究与发展规划项目，包括高速打击武器，航空航天创新计划，第六代战机，电磁轨道炮，更加精确的定位、导航与授时，高能激光武器与技术；技术和装备研发经费增加6.3%，达到698亿美元。要专门对国防部业务和管理制度进行全面评估，改善财务审计，并支持“更佳购买能力计划”3.0版以改善武器装备采办。为实现有限资源利用的最大化，还应降低业务成本，重大举措包括：空军A-10近距支援攻击机的退役、陆军航空兵的重组、新一轮基地调整与关闭的授权和补偿改革等。

支持海外应急作战。预算中509亿美元的支持海外应急作战费用，远低于2015财年海外应急作战预算的642亿美元。一是在阿富汗实施安全过渡，其中38亿美元用于训练和装备阿富汗安全部队，以帮助维持该国的政治、经济和安全。二是打击“伊斯兰国”的连续行动，其中13亿美元为训练、装备伊拉克军队和经过审核的叙利亚反对派成员。三是设置反恐伙伴关系基金21亿美元，欧洲保证计划资金7.89亿美元，军事行动中使用的武器装备的重置和回撤资金78亿美元。

二、面临的难点

美国2016财年国防预算面临的难点在于，如何按照美国国家安全战略、国家防务战略指南、国家军事战略的总体部署和《四年防务评估报告》（2014年版）的总体要求，根据阿富汗战争已经结束、亚太“再平衡”战略正在推行、“伊斯兰国”恐怖势力坐大、欧洲乌克兰危机凸显、非洲埃博拉病毒危机等形势变化的需要而平衡五个主要关系。

一是如何平衡美军部队结构规模、武器装备水平数量与国防预算总额之间的关系。“烧钱”的反恐战争和长期的经济低迷，迫使美国削减国防预算，美国国防部只得大声疾呼，声称削减国防预算将削弱美军实力、损害国家安全。如果不再“输血”，美军将“规模过小”“装备过差”，无力全方位应对潜在威胁。美国参谋长联席会议主席马丁·邓普西上将指出，美国需要一支拥有实力、随时能战、规模适度的武装部队，以便在全球展开行动，而2016财年国防预算案费用是维持这样一支力量的“最低资源限度”。国防预算总额一旦遭到国会削减，势必对美军部队结构规模、武器装备水平数量造成直接影响。

二是如何平衡各军种的均衡发展与优先领域能力重点建设之间的关系。美军各军种之间的利益竞

争从来就没有停止过。近年来，美国海军和空军合作开发“空海一体战”概念，以抵消在反恐战争中出尽风头的美国陆军和海军陆战队的影响，引发后两者的强烈不满。美国陆军、海军陆战队和美国特种作战司令部随后祭出“战略地面力量”概念，以与美国海军和空军抗衡。为了淡化军种竞争、实现军种均衡发展，2015年1月，美国参谋长联席会议被迫宣布：以各军种均参与其中的“全球公域进入与机动联合概念”取代有着狭隘军种利益之嫌的“空海一体战”概念。而优先领域能力的重点建设，势必对军种均衡发展规划和军种预算分配产生影响。

三是如何平衡当前国防领域面临的挑战与发展未来武器装备、先进技术之间的关系。美国当前国防领域面临的挑战，必须以现实的作战能力和威慑能力来应对。发展未来武器装备、先进技术，又是应对潜在威胁和未来挑战所必需的。

四是如何平衡亚太“再平衡”与其他地区的“失衡”之间的关系。在总兵力不变的前提下，抽调兵力和武器装备加强亚太地区的军事部署，推行亚太“再平衡”，必然导致其他地区的“失衡”。其中典型事例如，开始推行亚太“再平衡”后，驻欧洲的美国陆军部队规模一再压缩，乃至没有师级部队的存在，导致面对乌克兰危机，美国除了挥舞经济制裁大棒之外，几乎无所作为。

五是如何平衡维持人力资源与发展武器装备之间的关系。只有人与武器装备有机结合，才能形成战斗力，没有适当的比例而单独强调任何一方都是难以想象的。在国防预算总额不变的情况下，美军维持人力资源的投入过大，发展武器装备的投入就会相应缩小，反之亦然。

三、存在的变数

美国2016财年国防预算案提出后，美国国防部主要领导就宣称这份预算体现的是战略目标、资源配置和能力手段的有效平衡，能够满足美国21世纪国家安全战略需求，呼吁国会如数通过。美国参联会主席强调预算案费用是维持当前美军的“最低资源限度”，不可削减。各军种首脑则强调本军种的部队结构是合理的、部队规模是适当的、武器装备与技术发展规划是可行的，本军种的地位作用是不可替代的，预算是不能减少的。尽管如此，美国2016财年国防预算仍然存在很大的变数。

第一，国防预算总额难以获得国会首肯。按照美国2013年启动的自动削减赤字机制，2016财年国防预算的基础预算上限大约为5000亿美元。当年规定的这个上限，是美国政府与国会反复角力的结果，现在的国防预算案在很大程度上突破了这个上限，美国国会是断难接受的。美国国会在审查过程中，将毫不留情地砍掉部分预算额。

第二，武器装备与技术采购、发展项目数量将遭到压缩。主要指那些采购成本过高、短期内难以形成现实战斗力或不确定因素过大的武器装备与技术采购、发展项目。最典型的是国防部一方面打算花106亿美元采购57架备受争议的F-35联合打击战斗机（比2015财年采购计划多19架），另一方面则主张将在海湾战争和反恐战争中有着上乘表现的近距支援攻击机A-10退役。国会意见与此相反，反对增加F-35采购数量，拒绝A-10退役。

第三，部队结构规模面临进一步调整压缩的压力。美军当前的部队规模与部队结构是相适应的，再压缩部队规模可能产生美军无法实施全谱作战和无法应对潜在威胁的风险。但是，美国国会通过预算审查手段控制预算总额、压缩武器装备与技术采购、发展项目数量之后，很可能迫使美军从调整优化部队结构入手，进一步压缩部队规模，节省人力资源成本。

［1］美国国防部负责主计的副部长兼首席财务官办公室：《美国国防部2016财年预算申请概要》，2015（2）．（United States Department of Defense Fiscal Year 2016 Budget Request Overview， February 2015）

［2］（美）约翰·布雷特施内德．观察即将出台的美国国防预算的25个问题．美国防务新闻，2015-01-30．

（责任编辑：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）03-0047-03