政府在社区居家养老服务中的职能分析

温荣

摘 要：在公共产品理论、公共服务型政府理论和福利多元主义理论的视角下，以苏州市姑苏区“邻里情”虚拟养老院为研究对象，通过分析其典型特征与不足，讨论政府在社区居家养老服务模式中的职能发挥，认为政府在社区居家养老服务模式应当发挥好管理、计划、协调和评估监督职能。

关键词：居家养老；虚拟养老；政府职能

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0150-02

前言

我国的人口老龄化始于20世纪90年代末，将贯穿于整个21世纪，其具有老龄人口基数大、增长速度快、城乡区域间老龄化水平不平衡、在生产力不发达的条件下迎来老龄化以及人口高龄化趋势越来越明显等特点。传统的家庭养老模式日渐式微，社会机构养老模式同样遭遇困境，找出一种经济可行适合我国实际情况的养老模式成为当务之急。国内在借鉴发达国家成功经验的同时结合自身实际，开始了“社区居家养老服务模式”的探索，如北京市的静安区、宁波市的海曙区、南京的鼓楼区和苏州市的姑苏区。

居家养老是指老年人在家中居住，但主要由社会提供养老服务的一种养老方式。居家养老在国外也称做“社区照顾”，包括“社区内照顾”和“由社区照顾”两方面的结合。

一、政府发展居家养老服务的理论依据

在我国居家养老服务模式的探索实践中，政府应该如何定位自身角色、如何发挥自身职能、如何做好有所为和有所不为等问题，是一个重要的课题。本文选择在公共产品理论、公共服务型政府理论和福利多元主义理论的框架下讨论该问题。

（一）公共产品理论

从公共产品理论来看，养老保障是由老人养老这个社会公共需求衍生出来的准公共物品，而居家养老服务则是其中的一个典型。公共产品的生产与提供已不再是政府的专属职责，社会力量和私人力量同样可以参与到该领域中来。就社区居家养老服务来说，政府可以将养老服务的生产与提供外移、外包或让渡，以“让利”和“诱导”等方式吸引社会组织和力量参与到养老服务行业中来。但不可否认的是，养老服务的提供及养老体系的建设始终是一个准公共产品建设，政府所负的一定是主导性的责任，这是不可以外包、外移或让渡的。

（二）公共服务型政府理论

从公共服务型政府的相关理论来看，现代政府的实质是公共服务型政府，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值和合法性。政府应当正视自己是社会养老风险的第一承担者，居家养老服务作为准公共产品，其质量的好坏，将直接问责于政府；政府并不需要直接参与到养老服务的生产中，可以通过“让利”和“诱导”的方式将养老服务的生产外保、外移或让渡给社会力量来完成，但在法规政策和财政支持等方面要及时走在前面，引导养老服务产业向正确的方向发展。

（三）福利多元主义理论

福利多元主义是在反思福利国家困境，为解决危机而积极探索出的替代方案之一。福利多元主义力图在政府和市场之间寻找出第三种力量，这种力量拥有前两者所没有的优势，在整合进社会福利体系之后，可以弥补政府和市场自身的不足，可以说是在“左”和“右”的争论中形成的较为稳妥、折中的指导理论。因此，福利多元主义为政府分权、放权等方面的职能改革，社区、家庭以及社会组织的进入提供了理论依据，为我国政府在居家养老服务模式中的职能定位提供了有益的参考。

二、苏州市“邻里情”虚拟养老院实践中的政府职能分析

苏州市原沧浪区“邻里情”虚拟养老院成立于2007年，采用政府引导、企业运作的方式，将购买服务的老人和提供服务的公司连接于信息化平台之上。老人及其子女在家通过电话的方式预订、选购养老服务，工作人员则在信息平台上为老人调配服务人员上门服务。

（一）“邻里情”虚拟养老院的典型特征

在苏州市“邻里情”虚拟养老院的探索实践中，政府职能的良好发挥主要体现在定位宏观管理，向社会组织放权，引导社会力量进入养老服务行业中来。其产生的正面效应主要有以下四个方面。

1.政府社会管理的创新

苏州市原沧浪区的“邻里情”虚拟养老院服务模式是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的创新型公共服务模式，引导社会营利和非营利力量以加盟的方式参与到养老产业中来，其产生发展符合了“小政府、大社会”的社会转型趋势。

2.信息化管理

信息化平台是该虚拟养老院的运作核心，信息员根据系统生成的客户所需服务项目向自己所负责的区域里的老人确认当天的服务项目和服务时间，等服务工单确认后，再进行工单分配，即把服务的项目、时间、对象进一步具体分配到每位服务员，服务员根据工单提供上门服务。

3.市场化运作

市场化的运作模式为虚拟养老院加盟各类社会服务机构提供了可能。目前虚拟养老院已经加盟了家政服务、物业维修、医疗保健、粮油配送等多家社会企业，大大地扩充了养老服务项目。此类养老服务机构的市场化运作，让各类相关的社会服务机构的加盟成为可能，为养老服务的产业化提供了基础。

4.专业化服务

虚拟养老院将享受养老服务的老人分为A、B、C三个层面提供无偿、低偿和有偿服务，目前提供的服务项目主要有家政便民、医疗保健、物业维修、人文关怀、娱乐学习、应急救助等6大类53项服务，几乎涵盖日常生活照料的所有内容。目前居家养老服务行业还没有统一的资质认证，因此，上门的服务的人员需要经过虚拟养老院安排的家政培训和养老服务培训，持双证上岗，成为一支较为专业的养老服务队伍。

（二）“邻里情”虚拟养老院实践中的政府职能误区

作为政府主导下的新养老模式的实践，苏州市“邻里情”虚拟养老院也存在着一些不足之处。

1.政府养老与家庭养老职能重叠

2013年苏州市发布的《苏州市居家养老服务体系建设实施意见》规定，84岁及以上的老人可以享受每月一次的免费服务，并在3年内扩大到80周岁及以上的老人。在此政策的指导实施下，虚拟养老院的提供的服务在部分家庭中产生了偏差。在一些老人与儿女共同居住的家庭中，将家庭中的重活累活留给服务人员上门的那一天来完成，在基本的家政养老服务中，服务人员常遇到替老人子女洗衣服、洗碗的情况。不难看出，政府在养老领域与家庭功能出现了重叠。endprint

2.行业中多领域亟待规范

第一，目前在居家养老服务行业还没有统一的国家资质认证，其培训、上岗的标准由各个地方自主把握，存在着不确定性。第二，在运营过程中，对于虚拟养老院中人员和岗位的补贴，还没有一个统一的指导意见，很大程度上取决于地方的财政实力和重视程度。第三，随着居家养老服务模式的兴起，有条件的地区开始大面积推广居家养老服务模式，培育相关社会组织和民非企业。随之而来的是服务水平的参差不齐，业内急需统一的规范考核与认证。

三、政府在社区居家养老服务中的职能定位

结合前文在公共产品理论、公共服务型政府理论和福利多元主义理论视角下的政府职能定位的探讨，笔者认为，政府在社区居家养老服务模式中应该发挥好管理、计划、协调和评估监督四项职能。

（一）管理职能

政府在社区居家养老服务模式中管理职能主要体现在相关政策、法律法规的制定以及发展路径的选择上。目前，我国还缺乏关于社区居家养老服务领域的全局性的法律法规，使得该模式的发展缺乏必要的指导和相应的约束。仅凭地方政府的文件精神和即时性政策，还难以保证各地的社区居家养老服务模式的探索能够良性发展。

（二）计划职能

目前，资金短缺依然是虚拟养老院发展的最大难题。政府的财政支出应当对社区内参与居家养老服务的社会组织给予资金投入、对加盟社区居家养老服务产业的社会机构给予资金支持、对于需要购买养老服务的困难老人给予资金补贴。做大蛋糕，使得更多的社会组织愿意投入到养老服务领域中来。其次要做好的是人才队伍扩充规划，提高养老服务行业的人才素质，相配套的还应该做好养老服务人员的技能培训规划和从业资格认证规划。因此，服务人员队伍素质不高、规模难以扩大是虚拟养老院进一步发展完善的“瓶颈”。

（三）协调职能

目前参与到养老服务领域的社会力量还稍显薄弱，政府应该发挥有效的激励和协调职能。对于参与养老服务行业的社会组织，政府应当制定相应的激励政策，提供税收、水电费等方面的优惠，以及贷款扶持，免除社会组织进入行业的后顾之忧。对于参与养老服务行业的专业人才，政府应当配套相应的培训措施，提高人才队伍的综合素质水平，使其服务更加专业、科学和规范，能够为老年人群体认可。对于难以自费购买服务的困难老人，政府提供多元渠道的资金补贴，使得这部分老人可以低偿或是无偿享受养老服务，安度晚年。

（四）评估监督职能

社区居家养老服务模式的探索，本质上是政府社会管理的创新，原来由政府垄断的公共服务转移给社会组织、市场力量来提供，政府购买或推进这项服务。随着“四二一”家庭的逐渐增多，以及养老服务市场的逐渐做大，会有更多的老人或其子女购买居家养老服务。政府应该加强对参与提供养老服务的社会组织和加盟的社会机构的监管，考核相关组织和机构的准入资质，维护养老服务市场的良性竞争，提高行业服务水平。

参考文献：

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[责任编辑 安 琪]endprint