美军预备役力量建设及发展趋势

陈 都 曹巨辉

为适应在阿富汗和伊拉克作战的长期性和低强度要求，美军对预备役人员的义务履行、角色定位、经济补偿等基本问题进行了深入研究，不断探索预备役建设的本质属性和活动规律，进一步阐明了预备役和现役力量的相容性和互利性。

一、美军预备役的特性

预备役在本质上是一种带有兼职性质的服役，其根本特征主要体现在以下三个方面。

其一，亦军亦民。由于预备役人员具有部分时间服役特点，大部分预备役人员来自社会上各行各业的普通人之中，有稳定的职业和社会角色，以兼职的形式服役。预备役人员一方面要去供职的职业岗位尽职尽责，另一方面要满足国家和军队对预备役的管理要求，两者之间往往存在矛盾和冲突，需要协调解决。

其二，经济实用。由于预备役人员所特有的兼职属性，在军队正式服役和参加军事训练活动的时间很少。当预备役人员处于非动员状态时，只需对其进行很少的经济补偿。战争不同阶段和时期对部队总量的需求是不断变化的，在最危急的关头有一个需求峰值出现，用预备役部队作为战略力量储备，以及时满足这一峰值的需要，不失为一种费效比较低的明智之举。

其三，训练有限。预备役人员的实战能力较现役人员而言，有很大差距。在临战动员时，对预备役人员的强化训练往往需要花费很长时间，甚至数月之久。在某些情况下，其作战与保障能力仍难以达到现役力量的同等水平；而在平时的专业岗位上，如神职人员、土木建筑、消防灭火、军事警察等，预备役人员则不亚于甚至高于现役人员的专业能力与水平。

二、美军预备役平战转换所致的成本变化

从传统经济动员学理论来看，使用预备役部队在节约成本上具有很大优势。由于预备役部队都是由兼职人员组成，因而军方只需对其支付很低的维持费用，予以相对宽松的科学管理，就可达到常规的建设标准与目的。

冷战时期，预备役部队作为战略力量加以建设，只有在国家进入总动员时才会全部转为现役，并全程服役。因此，预备役建设在只考虑平时建设成本，而不考虑战时及平战转换费用的情况下，其成本消耗只有现役部队费用的1/5～1/3。

随着美国全球反恐和重返亚太军事需求的变化，美军对预备役部队的需求急剧攀升，预备役部队往往处于频繁的平战转换之中。在“沙漠风暴”行动后的数次实战过程中，预备役部队被大量使用，频繁进行平战转换，即预备役人员被首次征召投入战前强化训练后，到战区服役一段时期，回到预备役状态；经过一段时间，视作战需要，再次被征召转服现役。这一变化至少给预备役建设带来两个方面的变化。

一是美军在观念上不再将预备役部队视为战略储备力量，只有总动员之后才将其投入战场全程使用，而是根据需求情况频繁征召预备役部队，并将其投入实战运用。在这一背景下，预备役平时建设、战时使用、平战转换所产生的费用都要计入其建设成本。

二是重视平战转换所产生的影响。在平战转换状态下，科学的经济性分析方法应当考察两种不同状态成本生成模型，考虑两种不同状态的时间比例。

可信的费用分析方法，不是笼统地计算某一单位的建设费用，而是必须先考虑平战两种不同状态的时间比，对不同状态的成本依据实际情况进行对比分析。美军现行政策规定，现役部队的部署时间为1/3，即一年时间部署在战区，另外两年在本土；实际情况往往高于这个比例，有的达到1/2甚至更高。预备役部队平战时间比例规定为1/6，即每6年动员一年，其余5年处于非动员状态。美国陆军预备役的平战时间比例已调整为1/5。在实际执行过程中，由于力量需求急剧增加，美军将动员后的强化训练主要放在本土开展，不计入部署时间，因此，实际上的动员时间比例往往高于政策规定的比例。

平战转换政策是计算维持一个单位处于部署状态所需的预备役与现役力量之比以及相应费用比的关键依据。根据前述美军现行平战转换政策，维持一个单位处于部署状态所需的预备役与现役力量之比应略小于3∶1。换句话说，要在冲突地区长期部署一个单位的某种现役部队，需要建设2～3个这样的预备役单位，实际上，近年来由于反恐战争对兵员需求剧增，现行平战转换政策早已突破，美军这一比值已接近于4∶1。

可由此见，制约成本分析结论的关键因素在于转换政策。美军如果坚持当前的平战转换政策，即维持一个单位处于部署状态所需编制的预备役和现役部队之比略低于3∶1，使用预备役就比较经济；如果采用当前实际执行的转换政策，即维持一个单位处于部署状态所需编制的预备役与现役力量之比接近于4∶1，则使用预备役比使用现役成本更高。换言之，无平战状态转换，使用预备役有明显的成本优势，有了平战转换，这种优势就微乎其微。

美国军方要应对平战转换导致预备役成本费用剧增的难题，如果单纯从经济角度考虑，无外乎得出两个结论：一是减少对预备役的需求量，即尽量少使用成本费用高的预备役兵种；二是降低预备役的待遇与补贴，使总体预备役力量规模减到费效比适度为止。但美军在确定预备役建设战略时，不可能将成本因素作为唯一因素进行考量，甚至也不会作为最关键的因素进行考量，因为还有许多其他重要因素产生影响：如满足国土安全防卫需要，具备应对突发应急事件能力，为国家安全力量需求峰值出现时提供充足的战略预备役力量，实现相对高效的军事效能等。

三、美军如何对预备役进行补偿

当预备役每10年征召不超过一次时，符合预备役登记条件的公民在决定是否做预备役登记时，主要考虑的是和平时期的经济补偿标准。现行的美国预备役政策意味着，在其10年登记期内有可能被多次征召，基于这一政策的改变，在决定是否登记时，公民则会考虑平时和战时两种不同状态的补偿标准。

尽管预备役战时较平时的补偿标准要高出不少，但自愿应征的人员却很少。这主要是由于激励政策不够，一旦预备役人员处于动员状态，其个人和家庭的境况会面临诸多实际困难。一方面，国防部势必采取其他政策工具以确保力量需求得到满足，这样既增加难度，也增加成本费用；另一方面，此举不利于持续动员能力的形成与发挥。

当前，美军正抓紧研究制定新的预备役人员补偿政策，以弥补战时应征人员做出的诸多牺牲。美军已间接采取提高被征人员教育福利和医疗福利待遇等政策措施，收到了较好效果。其他的综合和长远政策，如对长期服役的预备役人员给予附加补偿等，也将陆续出台。

四、美军预备役建设发展趋势

一是更加重视国民警卫队的作用发挥。美国国民警卫队是美军的一种特殊预备役形式，平时应急，战时应战。平时由联邦和各州地方政府加以建设和管理，战时成建制部署到战区投入使用。在近几年的反恐作战中，美军充分认识到国民警卫队这一预备役模式的优势：可成建制部署，人员和单位之间相对熟悉，易于协同；地方政府对本区域的人力资源情况熟悉，当赋予的任务明确后，能准确分析需求与不足，并以正确的策略和措施去满足需求；实施平战状态转换时，由同一地方政府指挥，可确保履行任务指挥、管理与保障关系的连续性；州政府在人员的构成上，有能力动员本区域专业素质和能力高的人力资源去完成工作，如警察、民事、建筑工程、环保专业力量等。在不久的未来，这一力量势必发挥更重要的作用。2011年，美国防部首次让联邦国民警卫局局长成为参联会成员，就是一个明确的信号。

二是推广应用美国陆军工程兵部队建设模式。美国陆军工程兵部队是隶属美国陆军部的现役单位，部队长为中将，下属8个分部和41个地区分部，共有3.6万余人，现役军人仅600余人，其余均为各类工程技术专业人才；现役军人主要承担指挥与管理责任，专业技术人才全部由聘用的非现役人员构成；部队按责任区分，为美军提供工程建设管理与保障服务，并依法承接联邦和地方工程建筑任务。该部队历史悠久，其源头可上溯至独立战争发起之初，已形成良好的部队传统和专业能力，联邦政府经常将一些特殊的工程保障任务赋予其组织实施，如联邦所有涉核场地的放射性污染清理和伊拉克油气设施战后重建等大型工程。这种专业性强的保障部队具有很强的优势：首先，可有效成建制地动员大量非现役技术力量。平时只占用极少的现役编制和国防资源，实现对大量非现役力量的动员。其次，可有序满足战时保障需求。无论是派遣力量到战区服役，还是在本地组织专业力量对前线实施远程研判，都可依托平战统一的建制系统予以实现。再次，组织编成有利于专业保障力量的生长。可形成较为宽松的专业学术研究环境和条件，并在大型复杂的工程实践中形成良好的专业能力。

三是采用新的预备役组训与管理模式。一种方式是组建一批新的预备役单位，平时只预编部分军官和专业性强的技术岗位，待有征召需求时再进行实编实训。另一种是征召一批自愿延长服役期的预备役人员，组建相应的预备役单位，制订专门的有激励效果的特殊政策予以补偿，以此提高国家持续动员能力和动员效能。

［1］MR-899-OSD, 1997. As of September 19, 2008:http//www.rand.org/pub/monograph_reports/MR899/

［2］Brigadier General Stephen L. Danner, of the Missouri National Guard. Counterinsurgency and Beyond:Operationalizing the Civilian Surge. MILITARY REVIEW,2010.

［3］Michael Boito, Cynthia R. Cook, John C. Graser.Contractor Logistics Support in the U.S. Air Force. RAND Corporation, 2009.

［4］Drezner, Jeffrey A., and Robert S. Leonard ,Innovative Development. Global Hawk and Dark Star——Transitions Within and Out of the HAE UAV ACTD Program, Santa Monica, Calif. RAND Corporation, 2002,MR-1476.

［5］Federal Acquisition Regulation, March 2005 edition.As of March 28, 2008: http//farsite.hill.af.mil/farsite.html

［6］U.S. Air Force, Committee Staff Procurement Backup Book, FY 2007 Budget Estimates, Aircraft Procurement, Air Force, 2006, 2.