浅论中国行政层级改革：省直管县

黄景章

摘  要：本文针对省直管县改革的必要性及改革过程中出现的问题进行论述，为实现省行政直管县提供了理论依据。

关键词：省直管县;市管县;行政层级;效率;统筹协调

我国《宪法》第三十条规定我国的地方行政区划分为省、县、乡三级，而现实中具体实施的是省、地（市）、县、乡四级，并且形成了市管县的格局。随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，市管县体制所导致的问题日益显现，因此，党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级。党的十七届五中全会又提出：继续优化政府结构、减少行政层级、明确职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方直接探索省直接管理县（市）的行政体制。

一、省直管县体制改革的内容

（一）“强县扩权”改革。我国从1992年始，在中央政府的支持下，浙江、安徽等省陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

（二）省财政直管县。即在财政预算编制上和收入划分上由省直接管理县，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县。截至2013年底，全国有江苏、浙江、安徽、福建、江西等24个省区实行省直接管理县财政。从试点情况看，这一探索既有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济发展;而且对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，促进城乡协调发展也具有重要意义。

（三）省行政直管县。即在行政管理层级上省直接管理县，省与县之间不再设地级市这一层级， 在人事权、审批权、经济社会管理等行政管理权上，直接由省对县进行管理。目前，北京、上海、天津、重庆、海南等都是省市行政直管县。

二、省直管县体制改革的必要性

（一）提高行政效率的需要。现代公共行政学理论告诉我们，政府层级过多，会造成以下弊端：一是信息传递不畅通，信息传递成本加大，不利于提高政府政策信息传递的准确性、有效性;二是权力运行机制不畅通，地方尤其是基层的自主权难以得到落实;三是既造成人力、物力、财力的浪费，又影响整个行政管理的运行，产生官僚主义弊端;四是不符合信息化社会要求行政组织结构扁平化，减少行政层级的发展的趋势①。省直管县有利于避免行政层级过多造成的行政成本上升和管理绩效下降，提高行政效率。

（二）加快发展县域经济的需要。80年代初，我国实行市领导县体制的主要目的是以中心城市的相对优势地位拉动所辖县的经济发展。但经过多年的实践表明，许多城市不能发挥这一作用，尤其是一些工业基础薄弱或由县（市）升格为地级市的普遍难以带动县乡的经济发展。

始自于1994年的分税制体制改革没有对省、市、县之间的财力分割做出明确的规定，造成了“市压县、市卡县、市挤县、市刮县、市吃县”的问题普遍存在。地级市在财税分成、基建、项目等方面优先考虑市区。县级在财税分割上就不可避免地处于被动的地位，形成“财政漏斗”。一方面导致地级城市的极度扩张膨胀，没有止境地征用土地和改造旧城，大城市急剧发展和增多;另一方面，导致市辖县的城市化水平极度落后，加剧了农村资源向城市集中，加剧了城乡“二元化”结构，不利于人口与资源的合理分布及匹配，严重影响了县域经济的正常发展。

省直管县体制改革实现强县扩权，在行政上弱化了市对县的领导，避免了由于县的级别过低，许多手续的办理均需通过市和省的各部门审批的繁琐过程，避免了行政干预对于市场竞争关系的扭曲，大大提高了县域经济发展的积极性和市场竞争的有效性，有利于加快县域经济的发展。

（三）城乡分类管理和治理的需要。由于城市和乡村是两种完全不同的有着质的差异的地域，在人口的结构、密度、流动性，产业结构、产业集中程度，以及社会组织结构、社会管理结构等方面，都有着极大的差异。城市的产业主要是二、三产业，特别是服务业集中，人流、物流、信息流量大。农村主要集中在第一产业，生产和管理分散性、季节性强，对基础设施的需求量也远远小于城市。从多年市管县体制的实施情况来看，市管县体制不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。

在省直管县体制下，地级市的管理范围只是市区和郊区，不再管理周边的广大农村区域，市可以集中精力发展和治理城区。市（地）与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。县可以专心致志地发展和治理乡村，这样可以实现由城乡合治走向城乡分治，有利于城乡在经济社会发展中的角色清新定位，更好地解决“三农”问题。中央和省可以进行分类指导和政策支持。建立“以县为主”的公共服务供给体系，强化县级的作用已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。

（四）省域经济统筹协调发展的需要。在十六大首次提出发展壮大县域经济的思想后，国家和省级政府统一制定大的经济政策、社会政策，而市只能发挥中间传递作用，市指导县发展经济的可能性越来越小，为了统筹协调省域经济发展，调整产业布局，壮大发展县域经济，省直管县体制势在必行。

第一，有利于加强省域地区间发展统筹协调和产业布局。在市管县体制下，省域的统筹协调效果并不明显，更多的体现出市一级的发展意图、资源配置和产业布局，跨市、跨省等更高层次、更大范围的区域合作存在着诸多限制，需要协调沟通的机构和部门繁多。省管县体制有利于省域地区间均衡发展，提高经济社会发展的整体协调性和优化产业布局。第二，有利于增强省域城乡间社会公平的把握，统筹协调城乡发展。市管县体制下，有些财力艰难或者是“小马拉大车”的地级市，根本无力统筹所辖县的经济社会发展问题，而为了中心城市的发展，利用行政权力，从县里“抽血”，截留上级给县里的资源，致使上级政府的政策走样;市与县争项目，使地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突。

省直管县体制实现了省直接对县（市）的管理，增强了省级财政的直接调控能力，有利于有效分配和利用各种公共资源，使处于政府管理低层次的县更有能力、有财力发展县域经济，更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。endprint

三、省直管县体制改革存在的问题

由于省直管县体制改革还处在试点、探索阶段，还没有现成的规章制度可循，也没有具体的可在全国统一实施的可操作的措施和办法。同时，改革牵涉许多地方的实际利益，不同层级的干部认识也有差异，加之各地的改革配套措施也还不够完备，因此，省直管县体制改革还存在着许多方面的问题。概括起来主要包括以下几个方面：

（一）放权落实不到位。对于省直管县体制改革，省主要领导一般都比较支持，但市和县对改革态度有明显的差异，市级政府一般不太积极，而县级政府都积极支持。经济比较发达的县（市）希望采取省直管县体制，可以使其获得更大的发展机会和空间;经济比较落后的县（市）希望通过省直管县后，可获得省里较大的支持;经济发展水平处于中等的县（市）心态较复杂，如果地级市实力较弱，则希望归省里直管;如果地级市实力较强，且能获得市里较多支持，他们愿意暂时保持市管县体制，但这种情况比较少。鉴于此，省里担心下放到县的权利的实施效果，因此，放权不能完全到位，而一些地级市为了本级利益，也不愿下放权力。所以，目前大体上有三分之一放权到位，三分之一半到位，三分之一是虚的。有的地方放权附加了条件，有的有名无实，下放的根本就不是权力，只是一些操作规范。

（二）省、市、县之间的工作程序没有完全理顺。省直管县体制改革试点后，试点县与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商、合作与竞争发展的关系，市县关系如何处理面临新的考验。原先的省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等已不能完全适应新的管理体制。

首先市、县关系没完全理顺。目前，省直管县改革仅仅停留在财政体制上的省直管县，即下放经济管理权和部分的人事管理权，实行省对县的财政直管，而不是行政体制上的省直管县，即仍维持省—市—县三级行政体制，保留了市对县的行政领导。改革试点县的工作需要两面汇报，增加了这些县工作的难度，造成牢骚满腹，也造成改革试点的地级市认为试点县应由省直管，不愿再为县里服务;改革过程中的财政体制与行政体制的不同步催生了县与市之间的新矛盾。其次省、县之间的关系没完全理顺。省直管县体制改革后，取得了很好的成效，但还存在省、县之间关系不顺的情况。省里各部门的工作由面向十几个市变为面向几十个县（市），工作量增加了，但人员编制没变，形成编制紧张，人员工作压力加大，工作关系不顺。并且改革过程中还不断出现新的问题，就更加需要理顺省、县之间的工作关系，以便加速地方经济尤其是县域经济的发展。

（三）垂直管理部门在改革中的“条块”权责关系还没理顺。土地、金融、工商、税务等管理部门实行垂直管理，他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服从条条，又要服务块块。但改革过程中，由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确，既想支持改革创新又不愿冒很大的政策风险，导致无所适从，“条块”矛盾逐步增多。因此，垂直管理部门理顺改革过程中的“条块”权责关系至关重要。

（四）省级政府的监督管理能力有待提高。省直管县体制改革后，省直部门将原来属于市的管理权限下放到县，但省里自身的管理权限没有下放，大量经济、社会管理事务由省直接与县联系，省级政府的管理半径增加，监管压力增大，监管能力受到考验。因此还需要进一步深化改革，把省直部门的管理权限继续下放到县里，减缓自身监管的压力，有效监督县级政府权力的使用，避免改革过程中出现一放就乱，一统就死的局面。endprint