新型城镇化进程中的“市民化”研究——以重庆为例

李佑静

（重庆社会科学院社会学所，重庆 400020）

一、直辖以来重庆的城镇化发展历程及基本评价

（一）重庆市城镇化发展历程

1.发展现状

重庆成为直辖市后，辖区面积扩大到8.2万平方公里，总人口达到3042.92万人，成为中国人口最多的特大城市。同时，在直辖效应、库区移民、西部大开发、统筹城乡改革发展实验区、两江新区建设等系列国家战略的推动下，重庆的城镇化步入了快车道。城镇化水平迅速提高，在全国的位次大幅攀升。截至2014年末，重庆市常住人口为2970.00万人，其中城镇人口1732.76万人，城镇化率58.3，户籍总人口 3358.42 万人，其中农业人口 2014.37万人，非农业人口1344.05万人，非农化率40.0%。

直辖17年来，重庆城镇化率从直辖之初的29.5%增长到2013年的58.3%，17年增长了28.8个百分点，年均增长1.69个百分点，高于同期全国年均增长1.37%的水平（图1）。

建国以来，重庆市非农化率变化比较显著，在改革开放以后，呈现出稳定上升态势，特别是在重庆2010年户籍制度改革后，重庆市非农化率呈加速上升态势（图2）。

图2 建国以来重庆的非农化率变化

2.城镇化的区域特征

从表1可以看出，五大功能区间城镇化率差距明显，2000年以来，城市功能拓展区城镇化率增长最为迅速，年均增长2.15个百分点，未来根据五大功能区的定位，城市发展新区将成为全市工业化城镇化的主战场，集聚新增产业和人口的重要区域，是解决好大城市病的关键区域。

表1 五大功能区城镇化率 %

（二）重庆市城镇化发展的基本成就

1.城镇面积扩大，城镇人口不断上升

直辖以来，重庆城镇建成区面积显著扩大，城镇人口不断增加。据重庆市统计年鉴，2013年，重庆建成区面积达到1395.86平方公里，城镇人口1732.76万人，比1996年净增1040.15平方公里和884.6万人，建成区面积是1996年的3.9倍，人口是直辖之初的2.0倍。

2.城镇基础设施建设加速，功能日趋完善

2001年以来，剔除统计口径变化等方面的原因，反映城镇基础设施水平的各项指标基本呈上升趋势，2013年比2001年均有大幅度增加（表2）。其中，人均道路面积2013年为10.89平方米，是2001年的3.3倍，人均公共绿地面积2013年为17.10平方米，是2001年的12.2倍。随着城镇基础设施的增加及服务水平的不断提高，主城、区域中心城市和区县城、其他中心城镇的功能得到增强。

（四）重庆推进城镇化与市民化同步发展试验、创新与突破

1.设计并建立了迄今最为全面的户籍改革政策体系

这一政策体系可以概括为“335”政策体系，即“3年过渡、3项保留和5项纳入”。“3年过渡”指农村居民转户后，对捆绑在农村户籍上的权益置换设定了3年过渡期;3项保留即允许农民转户后在3年内继续保留承包地、宅基地（包括农房）和林地的使用权和收益权，同时继续保留农村的各项补贴政策，包括种粮直补、家电下乡政策以及计划生育政策等;“5项纳入”则是指农村居民转户后，一步到位享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗五方面的政策，与城镇居民享有同等待遇。

“335”政策体系被形象地比喻为“脱下三件衣服，穿上五件衣服”。这“一脱”和“一穿”的置换并非即刻完成，而是设立了较长的过渡期和适应期。市政府先后发布了多个补充文件，明确规定转户农民在3年过渡期满后，将根据自愿原则，自主选择留城或回乡。

2.针对三大瓶颈实施了重点突破

（1）在农村土地退出和利用上，重庆开创的“地票”交易为转户农民的土地流转提供了一个相对便捷的实现渠道。重庆土地交易所最重要的一大创新是推出了建设用地挂钩指标交易的新模式。

（2）在户口迁移程序上，重庆户改方案设置的城镇入户门槛非常之低。即重庆籍农民凡在主城区务工经商5年以上或购买商品房，或投资兴办实业3年累计纳税10万元以上或一年纳税5万元以上的，均可自愿申请入户。在区县城务工经商3年以上，或购买商品住房，或投资兴办实业3年累计纳5万元以上或一年纳税2万元以上的，均可自愿申请入户。而在乡镇入户方面则实行全面放开，农民可本着自愿原则就近就地转为城镇居民。

（3）在社会保障上，已就业人员参加城镇职工养老保险，由工作单位按城镇职工标准给他参保;未就业的则可参加城乡居民养老保险;第三种情况是退出农村宅基地的，可选择参加退地农转城人员养老保险，按规定缴纳养老保险费。

据重庆市户改办的统计数据显示，到2011年8月15日（即户改实施一年之际），全市有223.5万多人转户进城。此后步子有所放慢，但仍在这一政策框架下稳步推进。截至2013年6月，转户进城人数达到350万人。重庆户籍制度改革的平稳推进，为重庆下一步推进新型城镇化战略和统筹城乡综合配套改革发展打下了良好基础。

表2 重庆城镇基础设施指标变化

（五）对直辖以来重庆城镇化的基本评估

1.城镇化存在的主要问题

（1）城镇化滞后于工业化。2013年，重庆城镇化率为58.3%，而工业化率为41.48%，而从全球的情况来看，工业化率相对于城市化率而言偏高了不少。据世界银行的数据，2010年全球平均的城市化率为50.9%，而工业化率不过 26.1%，全球的平均比值是1.95（50.9%/26.1%），而重庆的两率的比值是1.4，工业化推进的城市化率的提升，远远不及全球平均水平。与发达国家的差别就更为显著了，2010年，美国的城市化率/工业化率为 4.1，法国为4.11，英国为 4.09，德国为 2.64，日本为 2.48，共同呈现出城市化率远远高于工业化率的特征。所以，重庆的城镇化远滞后于工业化。

（2）土地城镇化率快于人口城镇化。2013年，重庆建成区面积达到1395.86平方公里，是1996年的3.9倍;常住人口2970.00万人，是1996年的1.03倍，城镇人口1732.76万人，是1996年的2.04倍。城镇人口的增长幅度远低于城市建成区面积的增长幅度。城镇化的结果是产业不断向城市地区集中，城区的土地不断扩张，城市建设用地利用效率不高，人口没有相应地向城市地区大规模迁移，造成目前人口与产业积聚不相协调。

（3）城镇化质量不高。2013年重庆的城镇化率为58.3%，而非农化率仅为40.0%，两者有18个百分点的差距，而城镇人口和非农人口之间的差距为388.71万人。就是有相当一部分的进城农民工并未实现稳定的空间落地和基本的城市融入，也即这些新移民还没有越过市民化的基本门槛，因此只能算是不完全的“半城镇化”。

2.原因

（1）城镇化理念偏差。城镇化的归口单位为城乡建设委，因此很容易把推进城镇化理解为城市建设和推进城市发展的现代化。以大拆大建和在短期内出现显著变化为导向的政绩目标，必然会忽视城镇化发展中最重要的农村人口转移并实现市民化的长远目标。城镇化推进中出现的导向偏差主要表现在:一是盲目追求国际化大都市，搞大广场、宽马路、大公园等各种景观工程，造成了公共资源的浪费。二是热衷于新城建设和高档房地产开发，忽视老城区和外来人口集聚区等中低收入人口集中居住区的改造。三是在改变城镇形象的同时，抬高了城镇门槛，拉大了城乡差距，使农民进城就业和定居成本上升。

（2）土地利用制度改革滞后。一是政府低补偿征收，高价格出让，严重侵犯了农民的土地和财产权益。二是在GDP导向的政绩考核压力下，地方政府压低工业用地价格，工业用地强度普遍偏低。三是农村宅基地配置缺乏有效退出机制，福利化倾向严重，财产权不明晰，导致农村一户多宅、宅基地闲置、建新不拆旧的现象普遍存在。四是土地收益分配制度尚未完善，对于农村集体土地的收益分配，有的地方实行按人均分成等多种形式，虽然这种分配方式在一定程度改善了农村社会福利，提高了农民收入，但另一方面，它也助长了经济较发达地区及城镇周边征地量较多地区部分农民的懒惰心理，增加了城镇化的阻力，甚至出现逆城镇化现象。

（3）现行财政体制与城镇化发展不相适应。主要表现:一是经济高度增长，大量招商引资，由于地方财政留成比例过低，造成对外来人口公共服务能力严重不足。二是财政转移支付制度以户籍人口为依据，发达地区吸纳了大量的外来流动人口，在促进这些人口的公共服务方面并没有得到中央财力的相应支持，致使吸纳外来人口较多的城镇政府缺乏户籍制度改革的积极性。三是地方政府在公共服务上，往往注重给户籍人口锦上添花，轻给外来人口雪中送炭。

三、重庆进城农民对城镇化的基本态度和诉求

为了了解重庆在城镇化推进过程中广大进城农民的真实态度与基本诉求，课题组在重庆市主城区及合川等地，分别对农民工和转户居民群体进行了问卷调查。此次共发放问卷500份，回收有效问卷456份。下面分别就农民工群体和转户居民群体的调查结果进行分析。

（一）农民工的态度和诉求

1.生活现状

（1）文化程度普遍较低

从本次调查来看，63.2%的农民工文化程度在初中以下，有13%的农民工文化程度在小学以下，文化程度整体较低。

（2）工作不稳定、收入不高

绝大部分农民工工作不稳定，进城后从未换过工作的仅为25.4%，37.9%工作变动在1～2次，工作变动在3次及其以上的占比为36.7%。整体收入也不高，有58.3%的农民工收入在2000元以下，50%的农民工收入集中在1500～2000元，收入在3000元以上的仅为11%，文化程度低、工作不稳定、收入低成为农民工在城市生活的主要写照。

（3）为增加收入进城打工

虽然农民工整体收入不及当地城市居民，但与他们在农村相比，收入显著增加，这也是他们进城打工的主要目的。有72.1%的农民工认为这是自己进城打工的主要目的，而增加收入也不是他们的唯一目的，其他目的占比从高到低依次是增长见识、学技术、寻找机会。

（4）参加职业技能培训的比例低

调查显示有超过半数（53.3%）的农民工在近3年没有参加过职业技能培训。问及没有参加培训的原因，超过半数的农民工表示不知道有免费培训;40.8%认为是自己没有时间参加培训。而在参加过培训的农民工中，有66.7%的人是企业提供的培训，说明总体上进城农民工参加技能培训的比例较低，即使参加也大多为企业提供的岗前培训这种被动的培训。

（5）已婚农民工的孩子多在老家上学

尽管根据现行政策农民工子女在城里能免费就读义务教育阶段学校，但大多数农民工碍于城市生活开支大以及工作忙无暇照顾等，依然选择将孩子留在老家上学。本次调查显示这一比例达到34.3%，比孩子在城市上学（10.3%）的比例高24个百分点。可见留守儿童问题依然相当突出。

2.农民工的转户意愿及未来打算

（1）受调查者大多不愿转为城镇户口

本次调查中，有高达70.2%的农民工明确表示不愿意转成城镇户。究其原因，城市生活成本高、高房价成为农民工对城市望而却步的最主要原因。而在表示愿意转为城镇户口的农民工中，城市就业机会多（54.2%）和子女教育好（51.4%）成为吸引其农转非的两大最主要原因。

（2）收入低、房价高是农民工融入城市的最大障碍

进城农民工的经济收入和城市融入程度呈正相关关系，收入越高的农民工更容易在城市定居，并能较快、较顺利完成市民化过程而成为城市人。但由于大部分农民工在城市收入低、工作不稳定，加之高房价和高生活成本，都成为他们融入城市的巨大障碍。本次调查表明，收入低、房价高是农民工融入城市的最大障碍。

（3）不少人留城意愿强烈，但对未来比较迷茫

针对受访农民工对未来打算的调查显示:“继续打工赚钱，最后定居城市”所占比例最高，为30%;“在城里自己做生意、当老板”的占比也达到13%。即有43%的农民工明确希望继续留在城市工作或经商，反映出比较强的留城意愿。但也有29%的受访者对未来比较迷茫，表示“没想好，走一步看一步”。而希望回乡创业和回农村定居占比则为27%。

3.对城镇化的看法

本课程以16级计算机科学与技术专业本科班中45名学生为教学试点对象实施了本课程改革方案，对每章知识点通过项目实现、当小老师，课堂考核、实验和期末考试等多种考核方式，以每项100分、计算出每名学生本知识点各项的平均分数，最后再计算出45名学生的平均值。最后得到本知识点学生的达成度，例如85分，达成度表示为85%，并根据结果提出改进措施，如表2所示部分知识点的教学效果评价及改进措施。

（1）提供有利条件愿意转户进城

虽然大部分受访农民工目前不想转成城镇户口，但问及如果让您转户进城，最希望政府提供什么条件时，大部分农民工还是表达了他们基于理性的意愿。调查结果显示:仅有9.6%的受访者表示“无论提供什么条件都不愿意转户”，多数人则表示在满足一定条件前提下愿意转户进城。而他们最希望政府提供的条件（多选）是廉价的住房（46.3%）和就业帮助（28.7%），接下来依次是养老保障（27.5%）、子女免费教育（25.4%）、医疗保障（16.4%）。

（2）认为农村户口比城市户口更值价

在此次调查中，大部分受访农民工预计未来农村户口比城市户口值价（47.9%），仅有6.1%农民工认为城市户口比农村户口值价。这也是许多农民工不愿转为城镇户口的一个重要原因。

（3）对农民转户进城后的利益变化评价分歧明显

据表3，有36.9%的农民工认为农民转户进城的权益变化现在难说，有待进一步观察，所占比例最高。认为农民吃亏的比认为农民受益的比例高。虽然现在重庆对农民工转户进城的政策非常优惠，允许保留土地进城，并给予转户农民工一系列的农村待遇保留政策，但本次调查表明农民工对转户持保留态度，目前转户积极性不高。

表3 您认为农民转户进城后，农民利益的变化是

（二）转户居民的态度和诉求

本次调查的已转户居民既包括转户许多年的征地农转非人员，也包括了近3年大规模户籍改革中的各类转户人群。相比农民工等“半城镇化”人口，转户居民从户籍属性上已转为“非农人口”，完成了身份的转变。转户居民对转户前后的生活变化的感受及态度，对我们客观认识和评价城镇化的效果具有重要意义。

1.对转户前后生活变化的感受

从表4可以看出，转户居民与农民工相比，居住条件明显更好;公租房和自购房比例更高，而农民工住房主要以自租房和单位提供为主。与转户前相比，有53.2%的转户居民认为居住条件更好，36.3%认为居住条件和以前差不多，仅有10.5%认为居住条件变差。与居住状况类似，大部分转户居民认为现在的经济状况比转户前更好，认为“好很多”和“好一些”的占比为63.6%，“差不多”为20.2%，认为“差一些”和“差很多”的只占16.2%。

（2）生活水平普遍比转户前有所提高

调查显示大部分转户居民认为转户后生活比以前变好，认为“好了很多”和“好了一些”的占比为59.5%，认为“差了一些”和“差了很多”的占比为16.2%，说明大部分转户居民对城镇化比较认可，认为城市生活比过去好。

2.对转户效果的评价和意愿

（1）六成转户居民认同自身的“城里人”身份，对未来比较乐观

本次调查显示转户居民有60.4%认为自己已是城里人，说明他们已在心理上接受并认同了转户带来的身份变化。但有26.9%的人则用“说不清”这种模糊的回答反映自己当下的状态，正如在调查中一位居民所说的:“户口转了就应该是城里人了，但在城里好像不习惯，也没工作，收入低，感觉又不是真正的城里人。”同时，也有12.6%的人虽转了户口，却并不认同自己身份已真正转变。此外，转户居民大多对未来的评价比较乐观，大部分受访者认为自己和家人的未来会更好，占比为67.8%。

表4 转户居民和农民工居住状况对比

（2）超过一半希望转回农村

当问及转户居民如果可以再次选择，您是否愿意转回农村时，有51.4%的居民表示“愿意”，34.6%的居民表示“不愿意”，14%的居民则选择了“说不清”。近年来随着国家惠农政策的进一步实施，加上农村户口附着的土地利益，如今的农村户口似乎蕴含着更高的经济利益。“农村户口比城市户口更值价”是目前很多人的共识，这导致相当大比重的农民工不愿意转户，而已转户的居民中也有许多人产生后悔之意。

（3）在城市生活中的最大问题是房价高、收入低

转户居民认为在城市生活中面临的最大问题是房价高，收入低，这一点与农民工是一致的。只是转户居民大多已无退路，必须在城市生活，因此对高房价的反应更加强烈，选择房价高的比例更高。接下来依次是教育费贵、养老保险低、找不到满意工作，城市人瞧不起（表5）。

表5 您认为在城市生活中面临的最大问题是什么

（三）调查小结

通过上述对进城农民工和转户居民的问卷调查，可以较清晰地看出这两大底层群体对自己当前生存状态的自省，以及对关系自身未来命运的城镇化走向所持的基本态度与诉求，由此得出几个重要的结论:

1.举家进城占有相当比例，新生代留城意愿强烈

本次调查表明，在已婚的农民工中，夫妻一起外出的占41.4%，全家一起外出的占20.2%，一个人外出的占30.1%。夫妻一起或全家一起进城的比例较高，表明越来越多的农村人口有在城镇长期工作和生活的打算。同时新生代农民工表现出异常强烈的留城意愿，35岁以下的新生代农民工打算回农村定居的仅占4.3%，超过半数的新生代农民工希望在城市定居、工作或经商等，这些都是我们推进新型城镇化和新移民市民化的现实基础和有利条件。

2.农民普遍不愿以放弃土地为代价换取城市身份

农民不愿以土地权利交换户籍福利，是迄今为止户籍制度和人口管理制度滞后于城镇化进程遇到的最大问题。在人口城镇化过程中，土地不仅具备对抗未来不确定风险的保障功能，而且还表现出日益增长的财产或财富功能。在日益强调市场机制起决定性作用的今天，多数农民不愿以退出土地的方式获得城镇户口是市场中人正常的和正当的理性选择。因此，在未来推进新型城镇化过程中，其政府的社会政策应高度重视农民的这一利益诉求。

3.高房价、低收入和就业不稳定是阻碍进城农民工市民化的主要因素

本次调查中发现，虽然相当一部分农民工在城市已打工多年，或举家外出，但城市的高房价使他们对城市望而却步，再加上自身工作不稳定，收入低，他们难以在城市真正安定，而转户居民城市生活的主要困难也是高房价，说明高房价、收入低成为农民工市民化的最大障碍。

4.近四成农民工对是否转户进城持犹豫观望态度

2010年重庆户籍改革推出了一系列转户的政策，如允许农民保留土地进城等，并承诺给予转户农民3年过渡期再作抉择。但如今3年时间已过，后续政策却未出台。农民保留土地进城后3年以后怎么办?户籍改革政策是否有新的变化等?在本次调查中发现有近四成农民工对未来政策的不确定性感到迷惑，使得他们对未来的城镇化走向及政府的相关社会政策抱着很强的观望心理和不信任态度。这些都是新型城镇化战略必须重视的问题。

5.虽然转户居民比以前生活更好，但“后悔”比例也较高

大部分转户居民表示转户后在城市生活变好，居住条件更好，但超过一半的转户居民表示如果可以宁愿转回农村。在调查中我们也发现，由于现在转户的条件更为优惠，可以保留农村土地等一系列权益进城，且随着现有土地价值的不断增高，相当一部分转户居民特别是2010年户籍改革之前的转户居民认为自己吃亏，后悔当初的选择。

四、政策建议

（一）建立合理的成本分摊机制

新型城镇化战略必须要解决改革成本的分摊问题。因而建立合理划分中央和地方、集体和个人责任的成本分摊机制十分重要。但也必须看到，在“三农”问题十分严重的中西部地区，绝大多数进城农民工是无力承担市民化成本的。破解这一难题的关键就是大胆进行土地制度改革。

（二）多渠道推进土地流转，为农村转移人口彻底摆脱土地束缚和以财产性收入承担市民化成本分摊创造条件

土地制度改革的关键是建立适宜的土地流转制度，多渠道地促进农民的“三权”交易和农地流转。一是加快农村土地的确权，在此基础上建立农地“三权”的市场化交易平台和流转机制，使农民工能够便利地行使自有“三权”的自主交易并获得公平的（交易主体通过竞价形成的市场交易价格）收益。二是尝试多种土地流转模式，以集体产权明确界定为前提推行土地股份制。如建立土地股份合作社或股份制农业企业，农民工按其所拥有的股份取得股权与红利收入。三是可在协商自愿前提下以付给转让费的方式，允许农民工一次性将土地承包经营权和使用权转移给村集体或其他符合条件的经营者使用。

（三）进一步深化户籍制度的改革

重庆在实施新型城镇化战略中，应将进一步推进户籍制度改革作为突破重点。首先是认真总结前一阶段户籍改革的经验教训，尤其是要跟踪研究近3年来在“2010户改”政策框架下的转户居民的市民化状况，探讨如何在新形势下落实好当初的承诺。另外，加快研究制订与前次户改相衔接的、与国家新型城镇化战略目标相适应的、对当地农民工自愿转户进城具有吸引力的户籍改革政策，将重庆的统筹城乡户籍改革实验继续向前推进。

（四）农民工市民化要坚持按公平自主的市场化原则来加以推进

这是中外城市化发展历程经过反复试错而被普遍认可的重要经验。虽然大中城市在就业容量、发展机会、生活便利、公共服务等方方面面的供给能力和综合承载力优势显著，对农村人口具有极大的吸引力，但大城市的进入门槛高、生活成本高，许多农村家庭在现阶段还不具备举家进城的条件。尤其是相对城镇原住民而言，多数农民工的低文化、低技能和低收入状况等也成为其城市融入的现实困难。因此从农民工的角度讲，确有一些人并不一定就想成为市民，拥有土地对他们来说或许会相对更有保障。因此在推进转户进城和市民化过程中，政府要做的应该是创造条件、提供服务、宣传鼓励，而农民工及其他农转非群体的自主选择权必须得到切实的尊重和保障。

（五）实施城乡一体化的就业政策，加快建立城乡统一的人力资源市场机制

稳定就业与稳定居住是农民工市民化最基本的前提条件，因此要下决心消除对农民工就业不利的甚至歧视性的政策。因此在就业政策上，一是要加快推进人力资源市场整合改革，建立健全城乡统一、功能完善、机制健全、运行有序、服务规范的人力资源市场体系。二是要真正做到对城乡劳动者一视同仁，坚决取消针对进城农民工的各种行政性收费，如暂住证、就业证、计划生育证等等。三是完善劳动就业的相关法律法规，尤其要加强劳动执法，监督用人单位切实按照《劳动法》实行同工同酬，不搞歧视性待遇，同时切实保障农民工及时足额取得其应得劳动报酬。四是大力培育和扶持人力资源服务业发展，尽快制定重庆市人力资源服务业发展规划和指导意见，设立人力资源服务业发展专项资金，出台优惠政策和激励措施，引导社会资本进入人力资源服务领域，扶持人力资源服务业发展。

（六）多渠道解决进城农民工的住房问题

居住是农民工进城面临的首要问题，调查表明，高房价低收入是农民工对城市生活不易反应最强烈也最无奈的一种感受。事实证明，重庆近年来大力推进的公租房建设，农民工群体受惠的比例并不大，这说明仅靠政府投资兴建公租房并不能在短期内迅速解决规模庞大的农民工安居问题。农民工在城镇落户安居的问题仍需要政府和市场共同发挥作用来加以解决。因此，建议在继续推进公租房建设的同时，针对转户农民工的特点探索多种住房保障方式。如租房补贴、购房补贴、购房免税、住房券等，逐步形成多层次、多元化的住房保障体系。

[1] 王春兰，丁金宏.流动人口迁居行为分析——以上海市闵行区为例[J].南京人口管理干部学院学报，2007（4）.

[2] 梅建明.进城农民的“农民市民化”意愿考察——对武汉市782名进城务工农民的调查分析[J].华中师范大学学报:人文社会科学版，2006（6）.

[3] 杨重光.新型城镇化是必由之路[J].中国城市经济，2009（11）:38-43.

[4] 彭红碧，杨峰.新型城镇化道路的科学内涵[J].理论探索，2010（4）.

[5] 苗建萍.新型城镇化与新型工业化的互动发展机制[J].商业经济评论，2012（1）.