南沙自贸区建设与发展研究

2015-01-05杜金岷

城市观察 2015年4期

◎ 杜金岷吕寒

一、我国自贸区建设背景与发展历程

（一）我国自贸区建设背景

从国际环境形式来看，经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大潮流和趋势。由于WTO框架下的多边贸易谈判停滞不前，区域经济一体化在全球范围内掀起了新一轮的高潮。区域贸易协定已经成为了一种极为普遍的国际贸易合作形式。以中国加入《曼谷协定》为标志，2001年我国正式开始区域贸易协定谈判进程，截止到2014年底已签署的贸易协定有12个，涉及20个国家和地区，正在谈判的有6个，涉及22个国家和地区①。表明我国已经初步形成了自由贸易区（下文统称为“自贸区”）网络，双边和区域FTA已经成为中国进行对外经济合作的重要形式和平台。近年来，欧美发达国家主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）和多边服务业协议（PSA）不断推进，力图形成新一代高标准、高规格的全球贸易、服务以及投资准则，进而影响世界经济格局，但是，在这些谈判中我国均被排除在外。中国如何避免被边缘化，如何更好地利用新一轮全球化带来的机遇，迎接新的挑战，这是需要慎重谋划的事情。

（二）自贸区建设理论基础

国内外学者在自贸区可行性与建立自贸区之后给区域经济社会带来影响等领域开展了深入研究：石峡等（2007）基于贸易关联性的角度分析了中韩的可行性，认为中韩建立自贸区后会增加韩国对中国投资，减少双方贸易摩擦[12]。邱杰宏（2011）基于计量模型探究中国香港和内地的效应，认为签订对香港和内地的贸易额和福利都有着正面促进作用[13]。郎永峰等（2009）利用年度数据和扩展的引力模型，对中国-东盟的贸易创造和贸易转移效应进行研宄。计量结果表明，中国-东盟贸易创造效应明显[10]。蔡宏波（2010）利用引力模型分析了香港、新加坡、智利、新西兰和韩国、澳大利亚、印度贸易流的影响，结果显示，自贸区建设对进出口有明显的促进作用[5]。

通过文献回顾不难发现，我国学术界对自贸区模式认可度较高，自贸区自身的经济社会发展取得了长足的进步，而且在一定程度上给其他地区创造了一套可复制、可推广的发展经验。

（三）自贸区发展历程

从全球自由贸易区发展历程来看，它是伴随世界经济特区建设发展壮大的。13世纪欧洲城市商品经济迅速发展，一些富饶的沿海城市，如意大利的威尼斯、热那亚，德意志的汉堡，西班牙的桑坦德等城市都相继出现了自由市，形成了现代港的先驱。17世纪后，资本主义处于早期发展阶段，为了借助发达城市地理位置的优势以及发展国际贸易的有利条件，免除进出口关税，吸引外国商船，扩大转口贸易，发挥商品集散中心的作用，建立了自由港并把自由港划出一部分地区成立自由贸易区。1704年，英国把直布罗陀辟为自由港，开展转口贸易，这是自由港由欧洲向全球扩展的开始。而后由地中海经波斯湾、印度洋到东南亚地区一些殖民主义者占领的重要港口，都先后被辟为自由港和自由贸易区。第一次世界大战以后，世界经济特区又有所发展。《凡尔赛和约》把波兰的但泽划为国际共管的自由市，市内设有免征关税的自由港区[11]。

在我国，自贸区的雏形最早可以追溯到1990年创建的上海外高桥保税区，在20世纪90年代，我国政府完成了15个保税区的批准创建工作，形成了目前仍没有改变的保税区基本格局。通过近10年的发展，我国保税区取得了良好的经济效应，达到了发展外向型经济的基本目标，我国对外贸易也连续几年取得顺差。但是20世纪90年代后，我国保税区发展的内外环境发生了深刻变化：第一，2001年我国完成入世谈判，保税区的运营体系和管理体系必须与国际接轨；第二，我国加入区域经济一体化进程加快，以中国-东盟自贸区建设为标志，对保税区发展带来了冲击；第三，我国国民经济的发展态势发生了显著变化，经过30年的改革开放，中国已经成为世界主要经济体之一，宏观经济形势使得外向型经济发展战略在整个国民经济发展战略中的地位发生了微妙的变化，保税区发展面临转型问题。因此，在此背景下，我国先后成立的保税区、出口加工区、保税物流园区、边境合作区、保税港区和综合保税区等一系列具有自贸区部分功能的海关特殊监管区域，尽管尚未达到自贸区的要求，但却可以看作是自贸区在我国发展的不同阶段。直到2014年我国政府批准建立的中国（上海）自由贸易试验区，完成了由保税区转型进行先行先试的探索过程，次年，我国政府又批准广东、天津、福建三个自贸试验区，至此我国目前的自贸区战略发展格局基本形成，详见图1。

二、南沙自贸区定位及优势

（一）南沙片区建设定位

图1 自贸区在我国的发展阶段与形式

中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区（下文简称南沙自贸区）目前作为广东省面积最大、地理位置最优越、最被外界看好的自贸区，能否在未来成为继上海之后另一个首屈一指的自贸区域经济体，成为万众瞩目的焦点。南沙自贸区的总体目标是：力争经过三至五年的改革试验，构建与国际投资贸易通行规则相衔接的制度框架，建立起高水平开放型经济新体制，逐步建成符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自由贸易试验区，为全面推动珠江三角洲转型发展、构建我国开放型经济新格局发挥更大作用。南沙自贸区的战略定位是：重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽，构建引领广州乃至广东产业发展的现代产业体系，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架，打造广东省对外开放重大平台。已经全面铺开建设的七大板块将各司其职，海港区块重点建设打造国际航运发展合作区，明珠湾起步区区块重点建设金融商务发展试验区，南沙枢纽区块重点建设粤港澳融合发展试验区，庆盛枢纽区块重点建设现代服务业国际合作区，南沙湾区块重点建设国际科技创新合作区，蕉门河中心区区块重点建设境外投资综合服务区，万顷沙保税港加工制造业区块重点建设国际加工贸易转型升级服务区。

（二）发展优势

从地理位置和经济社会发展软实力来看，南沙自贸区具有以下五大优势：

第一，地处粤港澳的空间枢纽和珠三角的几何中心。南沙位于珠江出海口西岸，距香港38海里、澳门41海里，在广州-香港-澳门“A”字形空间结构中处于支撑位置。第二，广阔的发展空间和发达的经济腹地。南沙新区目前总面积803平方公里（含自贸区面积60平方公里），其中陆域面积570平方公里，广阔的经济腹地涵盖了广州和珠三角主要城市。第三，卓有成效的粤港澳高端合作基础，资源产业互补性强。南沙与港澳的合作历史较长，且历来以高端项目合作为主，具有良好的高端合作基础与经验。第四，得天独厚的生态环境和人居环境。南沙地处南粤，滨江临海，气候温和湿润。第五，国家级新区发展的独特政策优势。南沙新区作为我国第六个国家级新区，较其他自贸区相比，具有更优越的政策优势。

经过十年的开发建设，南沙已经初步建成了现代临港产业体系，成为一片创业的热土，形成了汽车、船舶及海洋工程装备、港航物流、电子信息、精细化工、精品钢等产业集群。目前南沙自贸区作为珠江三角洲装备制造业和核电装备制造业基地、国家汽车及零部件出口基地、中国服务外包基地城市广州示范区、广东省现代服务业集聚区和国家一类对外开放口岸以及全国三大造船基地之一，被确定为粤港澳合作的重点区域和广东省实施CEPA先行先试综合示范区，中国科学院的软件研究所、香港科技大学霍英东研究院、沈阳自动化研究所、深圳先进技术研究院纷纷进驻南沙。国际化、高端化的临港现代产业体系基本形成。

（三）存在不足

虽然南沙自贸区发展具有显著优势，但是同国内外较为成熟的自贸区相比存在以下不足：

首先，政策制度束缚较多，软实力较欠缺是目前束缚自贸区发展的一个要素。从全球看，国际主要城市大多已经成功转型，以软实力控制全球高端资源配置。而包括珠三角在内的我国高端服务业不仅缺乏国际话语权和资源配置力，而且相关法律、体制、政策和经营环境都与国际惯例相差较多，相当程度上制约了高端服务业的国际竞争力。《广州南沙新区发展规划》虽然已经公布，但是相关政策配套尚未完善，上级事权下放仍未完成，体制创新仍在酝酿。

其次，目前南沙自贸区刚刚进入起步阶段，配套设施尚不完备，人口发展规模不足，与国际甚至国内比较仍处于劣势。南沙区人口规模小且增长缓慢，户籍人口仅37.2万，常驻人口62.5万②，人口还没有达到经济起飞基本规模，经过几年的开发建设，南沙的基础设施虽实现跨越式的发展，但是与周边地区相比，南沙的城市化建设仍然比较滞后，人气不旺，生活设施配套不完善，缺少高品质的住宅和配套社区、消费娱乐购物等场所，医疗教育设施薄弱，使南沙难以充分发挥对周边地区的辐射和带动作用，甚至区内企业用工成本也要略高于老城区。

再次，南沙地区所具有的地质条件相对复杂，不利于商贸环境的优化，而且也给基础建设施工带来不便。南沙地处珠江入海口，陆域面积中冲积平原和围垦地占一定比重，地质条件相对复杂，尤其软基带较多，容易引发地面下陷。建设滨海新城还需要充分考虑到海啸、气候长期变化所带来的海平面上升及其他自然灾害发生的可能性，作好相应的预防措施。这将在一定程度上降低城市规划设计的弹性，增加新城区开发建设成本。

最后，南沙政府可支配财力较为薄弱。仅依靠本级财政投入，不足以在短期内完成建设所需的大规模基础设施投入。国家级新区批复后，至今多项优惠政策仍停在纸面，只能通过争取国家开发银行等融资机构的贷款或授信，才暂时缓解了新区建设的资金难题。

三、南沙自贸区创新举措

2015年4月21日，中国（广东）自贸试验区广州南沙新区片区（下文简称南沙自贸区）正式挂牌在不到四个月的时间里，南沙自贸试验片区的建设在多个方面取得了可喜的成就，包括在投资管理、贸易监督、金融创新、政府职能转变等方面。在2015年广州各区的上半年GDP统计中，南沙以14.1%的GDP增速排名全市各区第一，是唯一增速达到两位数的区③。笔者通过对《中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区建设实施方案》进行仔细研究，对南沙自贸区投资管理领域、贸易监督领域、金融创新领域和政府职能转变领域的创新举措进行了梳理、分类、汇总。

（一）投资管理领域

在投资管理领域，南沙自贸区提出实施内外资负面清单管理模式。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，对负面清单之外的外商投资项目实行备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），同步实施内资投资项目负面清单。对负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理，发布实施指南，做好相关引导工作。挂牌以来，南沙自贸区全面实施负面清单管理制度，对内外资项目均统一实施负面清单管理制度，投资项目备案事项实现了统一网上全程办理，极大地提升了广州南沙新区片区投资便利化水平。南沙自贸区的外商投资企业备案流程如图2所示。

（二）贸易监督领域

图2 南沙自贸区的外商投资企业备案流程

在贸易监督领域，南沙自贸区提出构建符合国际惯例、适应高水平对外开放的规则体系和制度框架，建设国际贸易“单一窗口”，建立涵盖海关、检验检疫、外汇、边检、海事等管理部门的综合管理服务平台。加快电子口岸平台建设，推进便利化通关模式与“单一窗口”的衔接、融合。争取国家相关部门支持，在国际贸易“单一窗口”中使用统一的数据、技术和接口标准。借鉴国际知名自由贸易园区管理运营经验，开展口岸综合监管方案研究，探索以“单一平台”实现国际贸易“单一窗口”。目前，南沙检验检疫“智检口岸”平台、实施海关快速验放机制已经全面推开。自挂牌以来，南沙自贸区有序推进“单一窗口”的建设工作，首期的“货物进出口申报、运输工具申报、跨境贸易电子商务、信息查询”等四个子系统已经开发完成，现在南沙口岸全面试点运作；通过实施海关快速验放机制，凭借监管流程再造和信息系统手段，使海关查验作业的时间由之前平均需要2小时，现在减少为不到10分钟，通关时效提高50%以上；实施检验检疫“智检口岸”业务监管系统，通过流程优化和系统再造，实现了报检业务互联网24小时申报，市场采购业务办结率由原来的平均需要2到3天，现在缩短为16分钟，产品合格率提升了24%，查验率降低了90%；广州海关先行先试粤港陆空跨境联运中心管理模式——“超级中国干线项目”已试运行，探索开展“入仓自行理货”业务，在南沙自贸试验区建立粤港陆空跨境联运中心，推动形成了粤港澳通关服务合作新模式④。

（三）金融创新领域

在金融创新领域，南沙自贸区提出在跨境人民币业务创新、促进投融资及汇兑便利化、深化粤港澳金融合作、打造全国性和区域性重大金融平台等方面先行先试，建设人民币离岸业务在岸结算交易中心，构建以人民币结算为主的大宗商品和碳要素交易平台，探索金融产品交易的负面清单管理措施，巩固和提升粤港澳区域在人民币国际化中的战略地位，构建与国际规则接轨的金融服务体系。在《中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区建设实施方案》中，提出开展包括内外融资租赁统一管理体制改革试点、推动成立广州航运交易有限公司、组建专业化地方法人航运保险机构、设立南沙航运产业基金及船舶产业基金、研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所、开展贵金属（黄金除外）跨境现货交易试点、开展外商投资股权投资企业试点（QELP）及合格境内投资者境外投资试点（QDIE）等工作。

目前，南沙自贸区的跨境人民币政策已经开始实施，7月13日中国人民银行广州分行发布了《广东南沙、横琴新区跨境人民币贷款业务试点管理暂行办法》，当天共有6家企业办理了跨境人民币贷款业务，业务金额合计9.4亿元，通过引入港澳地区低成本的离岸人民币资金，降低企业的融资成本约20%～30%。南沙的融资租赁产业也发展迅猛。据统计，南沙已集聚215家金融和类金融机构，2015年新增珠江金融租赁有限公司、渤海租赁SPV单机公司、越秀融资租赁有限公司、广州航运交易有限公司等100家。其中新落户40家融资租赁企业，注册资金总额250亿元，今年合同金额预计达到400亿元，占广州市合同余额近一半份额[8]。

（四）政府职能转变领域

在政府职能转变领域，南沙自贸区提出创新体制机制，加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，推动政府管理从事前审批向事中事后监管转变，建立以社会信用体系为核心的市场监管体系，建设法治政府和服务型政府。运用信息化、数字化、网络化技术，建设覆盖全区、联通各领域的数据收集、分析、运用信息共享平台，着力打造智慧广东自贸试验区。具体来看，企业登记“一照一码”及电子营业执照改革试点，建立“一口受理”高效服务平台，试行“一颗印章管审批”、“一支综合执法队伍管全部”、南沙自贸区物联网服务中心，推进自贸试验区巡回审判改革试点，组建广州国际仲裁院南沙分院，建立南沙行政咨询委员会等工作已经全面铺开。挂牌以来，南沙自贸区的商事登记改革全面推开，率先在全市范围内推行了“一口受理”的新模式，建立了企业登记“一口受理”的政务系统和企业设立并联审批的机制，实行了“一照一码”和“电子营业执照”等标志性改革，实现“七证联发”，企业进行注册登记1个工作日内就可以拿到营业执照；建立了全区统一的市场监管信息平台，逐步形成了“各司其职、联动监管，全面共享，信息公开”的监管信息化局面，初步形成了宽进严管的工作机制；试行电子税务系统，南沙地税在全省率先发出首张地税电子税务登记证，60%以上业务实现全流程网上办理，实行“先办理后监管”改革，实现90%以上税费业务即时办结，设立了国地税24小时联合自助办税服务区，推行移动终端“微服务”，为纳税人提供微信、网站和电话等渠道预约办理涉税业务，实现微信纳税申报功能，全程无纸化管理；在全国首创了政府以购买服务方式帮助进出口企业支付查验费，对查验没有问题的集装箱，免除企业吊装、移位、仓储等费用，此类费用由政府财政负担。据统计，南沙区开展广州市第五轮行政审批制度改革工作时，对行政审批事项进行清理，共取消行政审批67项、备案43项，决定转移、调整行政审批15项、备案7项，行政审批事项删减达37.6%⑤。

四、南沙自贸区发展政策建议

南沙自贸区成立以来，创新工作卓有成效，但是目前的国际经济形势和国内面临重要的改革任务给南沙自贸区带来良好发展契机的同时也带来了问题与挑战，特别是投资便利化、服务贸易发展、金融创新和打造法制化国际化营商环境等方面，为此提出以下几点政策建议：

（一）促进南沙自贸区投资便利化，优化负面清单管理模式

准入前国民待遇已成为国际投资领域的重要规则，国际化法制化营商环境建设的基本要求是建立更具开放度和透明度的投资监管体制。针对南沙自贸区目前负面清单实施过程中所出现的问题，提出以下三点建议：第一，完善与负面清单配套的政策法律，“负面清单”制度在我国实施时间较短，其涉及政府管理理念、管理模式的转变，该模式的实施和推广需要政府不断调整相关政策和法律、完善相关配套设施；第二，实施负面清单管理的后续风险和监管体系，负面清单制度的核心思想是由“严进宽管”的审批制度向“宽进严管”的备案制转变，在实施负面清单管理“宽进”的过程中不可避免地出现各种风险，所以如何建立由政府、社会组织及社会各界广泛参与的监管体系是实施负面清单管理的关键；第三，实施粤港澳区域一体化发展视角下的负面清单管理，南沙自贸区作为广东自贸区的组成部分，应该秉承促进粤港澳区域一体化发展的建设理念，在负面清单管理过程中，应重点考虑如何建立粤港澳服务贸易自由化、商品贸易自由化、投资便利化、金融创新合作等方面相关的、有针对性创新负面清单管理的“南沙模式”。

（二）完善服务贸易体系，加快“走出去”步伐

南沙定位为面向港澳深度合作，承担内地与港澳合作机制创新的自贸试验区，其中开展和香港、澳门高度发达的服务业合作是工作的重点，结合南沙自贸区自身产业特点，提出以下建议：第一，夯实产业基础，进一步改善产业结构，提高南沙自贸区服务业，特别是金融、航运、文化创意等现代服务业在国民经济中的比重，制定灵活弹性的服务行业规划，多渠道加大对新型服务业的招商引资，增强高端服务行业比重和市场竞争力；第二，推动金融与贸易的融合，鼓励各类机构针对企业商品交易和服务交易提供贯穿贸易链全过程的综合金融服务，提供贸易结算服务，为贸易双方提供支付中介服务，促成交易，降低交易成本，提供贸易信贷服务，发展基于产业内贸易和供应链发展的供应链融资，提供信用担保服务，为贸易方提供以信用增强为主要目的的金融增值服务；第三，增强企业服务贸易国际化意识，鼓励服务贸易“走出去”，通过加大宣传力度，多渠道帮助南沙自贸区内服务型企业了解服务贸易知识，培养服务贸易国际化意识，提高企业“走出去”的主动性和积极性。出台相关政策以财政支持或奖励资金等形式鼓励金融、保险、旅游、专业服务等领域的企业通过业务和经营模式创新、设立分支机构等方式积极拓展海外市场。

（三）加快金融市场改革、合理推进资本市场开放

为了进一步促进粤港澳金融深度融合，加快人民币汇率与利率形成机制改革，促使南沙自贸区的资本市场国际化进程相适应，提出以下建议：第一，逐步推进金融改革创新，在风险可控的前提下，围绕实体经济安排金融创新，循序渐进地开展利率汇率市场化、对外开放产品创新、离岸业务和双向投资，以点带面倒逼珠三角经济转型升级；第二，大力推进利率市场化，防止非法套利，把南沙自贸区打造成为广州乃至珠三角地区资金流动的枢纽，利用利率双轨制，打通自贸区内外资金流动通道，通过对区内的利率进行干扰，调节和引导国际资本流动；第三，加大金融风险监控和防范措施，在大力推进金融改革创新的同时，根据“一线放开，二线管住”的原则，对南沙自贸区企业金融活动进行密切跟踪，借鉴国际金融监管经验，实施动态监控，从而达到全程监控和控制的目标。

（四）不断完善南沙自贸区法律法规，建设高效的行业监管制度

在投资便利化、贸易自由化和金融创新的过程中，企业对营商环境的要求逐渐提高，所以应不断完善南沙自贸区立法工作，建设高效的投资贸易行业监管制度，从而维护南沙自贸区的经济运行秩序。提出以下具体建议：第一，参考借鉴各国间FTA 谈判的公平竞争、知识产权、劳工标准及环保标准谈判经验，结合本地区实际情况，结合投资、贸易、金融领域创新出现的新情况、新问题及时对相关法律、法规进行调整、修订；第二，建立与相关法律法规配套的管理条例，制定南沙自贸区的行业监管条例，特别是对于“事中事后”监管模式下企业执业资质、品牌、专利、信用等级的评估、安全审查事中事后监管的规范；第三，提供多元化争端解决机制。南沙自贸区港澳台居民较多，应考虑进一步扩大港澳籍或外籍人员在调解、仲裁、诉讼等各类司法机关的比例，提供与国际接轨的多元化争端解决机制，打造国际化营商环境，促进各类市场主体公平竞争。

注释：

①数据来源：我国已经签署12项自贸协定正在谈判自贸协定还有8个http://stock.jrj.com.cn/2014/11/24060418406007.shtml.

②数据来源：2013年广州南沙区国民经济和社会发展统计公报。

③数据来源于广州市统计局。

④数据来源于《中国(广东)自由贸易试验区广州南沙新区片区建设实施方案》通报会。

⑤数据来源：南沙删减37.6%行政审批。http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5816/201508/c798eeff1def4a6fb3 a02510039e9b1e.shtml

[1]Ann Harrison. Openness and Growth: A Time Series, Cross-country Analysis for Developing Countries[J],Journal of Development Economics,1996.

[2]Bela Balassa. European Integration: Problems and Issues [J]. American Economic Review,1963.

[3]Menzie D.Chinn and Hiro Ito. A New Measure of Financial Openness. [J].Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice,2008.

[4]Samson, Ivan and Greffe, Xavier. Common Economic Space: Prospects of Russia-EU Relations[M].White Book,Russia European Centre for Economic,2002.

[5]蔡宏波.我国自由贸易区的贸易流量效应:基于面板数据的引力模型分析[J]国际贸易问题,2010.

[6]陈霜华,陶凌云,黄箐.上海自贸区背景下服务贸易发展研究[M]复旦大学出版社,2015.