国家级新区的理论、实践及其未来研究方向

◎ 刘 涛

一、引言

2015年6月27日，国务院正式批复同意设立南京江北新区，至此，我国国家级新区的数量已经达到13个，在传统的四大板块区域都有分布，开始成为新一轮拉动中国区域经济增长的引擎。目前关于国家级新区的研究，集中在早期相对成熟的几个国家级新区，如最早成立的浦东新区（1992年）、滨海新区（2006年）、两江新区（2010年），包括新区的总体发展情况[1-2]、管理体制[3]、发展战略[4-5]、规划实践[6-7]等方面的研究，然而尚缺乏关于国家级新区研究进展的系统性综合论述。在国家级新区紧密成立的近几年，加强对国家级新区的理论和规划实践研究显得尤为必要。因此，本文尝试对国家级新区的相关理论内容和实践发展进行综述研究，以期为今后国家级新区的进一步研究提供基础。

二、国家级新区的理论研究

（一）国家级新区的概念

官方在国家级新区批复的文件中很少定义国家级新区，目前可供参考的为国家发展改革委员会的部门文件，认为“国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区”[8]。

学术界对于国家级新区的概念多是从其功能作用进行描述的。彭建等人认为国家级新区作为国家区域协调发展总体战略的重要组成部分，是一种特殊的政策新区，其成立乃至于开发建设均上升至国家战略，新区的总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，因而也往往被赋予先行先试的特殊权限及相关优惠政策，已逐渐成为中国经济发展重要的“增长极”，其快速、高效的发展关系到国民经济社会发展的总体战略部署和安排[9]；吴昊天等人认为国家级新区是由国务院批复的新区，其成立、开发建设体现国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批；相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励进行各项制度改革与创新的探索工作， 是我国参与经济全球化、参与国际竞争的一种空间决策，是国家核心增长极和区域战略发展支点[10]；彭小雷等人认为国家级新区是根据国家发展战略需要，由国务院批准设立的新建城区。新区的总体发展目标、定位由国务院主导，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作[11]。

（二）国家级新区的特征

梳理当前我国已经成立的13个国家级新区的基本情况，总结出国家级新区具有以下几个特征：

1.从沿海到内陆梯度开发。目前已批复的13个国家级新区，按时间先后呈现出“东部—西部—东北—中部”的特点，体现出从沿海到内陆梯度开发的趋势。

2.依托城市群辐射带动。已有的国家级新区都是依托城市群或特大城市[9]，如浦东新区依托上海，滨海新区依托京津冀，南沙新区依托珠三角，两江新区和天府新区依托成渝城市群，湘江新区依托长株潭城市群等。

3.空间规模普遍较一般的新区大。国家级新区的规模一般在800-2000平方公里，相当于一个中等面积的县域规模，比一般的城市新区、开发区规模都要大。

4.行政架构由管委会+行政区向完全的行政区过渡。目前已批复的国家级新区中，大部分在成立初期采用管委会+行政区（市）双重管理模式，等到新区成熟后逐渐过渡到完全的行政区（市）管理模式[10]，如浦东新区、滨海新区走过的就是以上路径。

（三）国家级新区的功能

根据国家发改委出台的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，国家级新区的功能是全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区[8]。

叶姮等人利用潜力评价方法，将国家级新区分为国际竞争型、全国中心型、区域中心型和特殊战略型等4种功能模式[12]。吴昊天等人将国家级新区的功能分为改革红利释放区、改革探索试验区、区域核心增长极、产城融合示范区、绿色生态宜居地[10]。王礼刚和覃思认为国家级新区的功能主要是增长极作用[13-14]。

（四）小结

根据前人的研究，本文认为“国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的一种特殊的政策新区；它享有更加开放的特殊权限和优惠政策，其发展方向和远期目标等由国务院统一规划和审批，是区域发展的战略性空间和平台，体现国家战略意图”。

表1 我国的国家级新区基本情况

（续表）

国家级新区的特征体现为：从沿海到内陆梯度开发，依托城市群或特大城市辐射带动，空间规模普遍较一般的城市新区大，行政架构由管委会+行政区向完全的行政区过渡，具有先行先试的体制优势。

国家级新区的功能是：全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区。

三、国家级新区的规划实践研究

（一）国家级新区的规划研究

国家级新区的规划研究，主要从功能定位、发展目标、空间布局、土地开发模式等总体规划和专项规划层面进行研究，特别强调产城融合、生态智慧等理念的融入。如浦东新区从规划布局优化、用地结构调整、综合交通设置等方面对新区总体规划修编实现产城融合，促进转型发展进行了研究[15]；南沙新区规划设计实践探讨生态、智慧和休闲等城市发展理念, 在不同空间尺度中落实这些理念指导下的空间范式, 并在各种城市系统中如何进行系统导控, 形成功能集、空间集、系统集三大集合相互匹配的新型发展范式的规划实践[16]；四川天府新区规划在生态环境保护优先的理念基础上，融入产城融合思想，创新产城单元规划理念，建立解决交通拥堵、城市内涝、环境污染三大问题的支撑体系[7]。此外，晁恒等人以尺度重构为视角，基于国家级新区成立、发展的逻辑演变，探讨“多规合一”的空间规划对于新区发展的作用机理和规划路径选择[17]。

（二）国家级新区的发展战略研究

单个国家级新区的发展战略研究也是学术界研究的热点，从借鉴早前成立的国家级新区的经验入手，同时结合自身的实际条件。如重庆两江新区借鉴浦东新区和滨海新区的经验，提出了六大开发开放战略[18]；西咸新区从城市发展形态、产业布局、生态保护、城乡统筹和社会建设等方面探讨了西咸新区在创新城市发展方式，建设中国特色新型城镇化的创新和实践[19]；天府新区借鉴我国已有国家级新区的建设模式和经验，并结合天府新区所面临的客观实际进行探索与创新，形成适合天府新区的建设模式和路径[20]；兰州新区以国家发改委发布的《兰州新区建设指导意见》为基础，从六大方向提出了发展战略[21]；舟山群岛国家级新区基于对“中央、地方”不同诉求的分析来判断其战略地位，并从发展战略中理清国家战略和地方战略，从而协调好二者的关系，更好地做好战略判断和方向引导[22]；青岛西海岸新区则从青岛在国家发展总体格局中的战略地区和海洋强国战略出发，研判新区的发展战略[23]。

（三）国家级新区对国家重大战略的响应研究

国家级新区是国家战略在空间上的部分体现，其与国家重大战略的响应关系也成为学术界研究的对象。彭小雷等人从新型城镇化战略角度解析西部地区的国家级新区发展对国家战略的作用[11]；兰州新区针对“一带一路”所形成的开放新体系，从功能定位、开放视野、开放层次、开放方向及极化带动等方面做出积极的适应性调整，并通过战略协同、空间优化、要素集聚、沟通协调四个途径，实现与“一带一路”的全面对接[24]。

（四）小结

目前国家级新区的规划实践研究主要集中在规划研究、发展战略研究、对国家重大战略的响应研究等几个方面。然而，由于国家级新区的成立历史较短，大部分国家级新区成立于近5年，因此关于国家级新区的规划建设大都处于初期阶段，缺乏对国家级新区的深入和系统性研究。

从加强国家级新区理论和实证研究的系统性方面看，诸如关于“国家级新区在全国国土开发空间的综合布局如何？国家级新区的最优空间规模和区位选址如何？国家级新区与其所依托的城市（群）的相互作用、空间互动关系如何？国家级新区的产业发展路径如何？”等问题都还处于空白研究状态。在国家级新区密集批复的近几年，为更好地指导国家级新区的规划建设，发挥国家级新区对区域发展的带动作用，上述问题应该受到学术界的重视，成为国家级新区未来研究的方向之一。

四、结语

国家级新区作为我国改革开放以来区域发展的新兴开发开放平台，具有重要的战略性和前瞻性。由于国家级新区在我国的发展历史较短（除浦东新区外），使得当前关于国家级新区的成熟经验和模式不多，但学术界关于国家级新区的功能定位和战略目标还是基本达成一致的：即国家级新区是那些依托城市群，具有特殊功能，代表国家或区域，实现特定目标的，具有战略性的区域空间发展平台。

目前国家级新区的规划实践研究主要集中在规划研究、发展战略研究、对国家重大战略的响应研究等几个方面。在国家级新区如火如荼发展的当前，近5年就有十余个国家级新区先后成立，而且未来将会有更多国家级新区成立。因此，进一步加强国家级新区的有关理论和规划实践研究已经刻不容缓，将有利于更好地把握新常态下区域发展研究的新主题，为国家级新区的健康、可持续发展提供科学支撑。

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