土地经营权抵押贷款的理论逻辑与现实约束

■ 刘玉平 贾宪威 教授 王 欢（、四川农业大学经济学院、四川农业大学管理学院 成都 630）

我国正处在从传统农业向现代农业转变的关键期，改造传统农业必须解决资本积累问题。农业天然的弱质性注定无法实现内源性融资，而农户有效抵押物的缺失又导致外源性融资渠道受阻。如何缓解我国农业“信贷饥渴”现状，突破农业生产资金的瓶颈是学术界一直关注的问题。土地经营权抵押贷款是继农户小额信用贷款和联户担保信用贷款后，农村金融产品的再次创新，而这种创新模式能否打通农业外源性融资通道，唤醒农村“沉睡”的土地资产一直存在争议。2014中央1号文件首次提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权、允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”，这是在坚持家庭经营与统分结合的前提下，通过“三权分立”和“还权赋能”的改革方式，促使农村土地改革的深化以及农村金融产品的创新，而充分保障和发挥土地经营权抵押融资权能已经成为农村土地制度和农村金融制度改革的根本性政策主张。

相关研究综述

国内关于土地承包经营权抵押的争议由来已久，当下形成了两种相反的观点。支持土地经营权抵押的学者以西方产权理论为基础，认为土地抵押权是土地一项基本权能，赋予农户土地抵押权有助于实现农地从资源到资产的转变，开辟出一条金融资本投向农业的新通道，从而破解农业发展中面临的资金瓶颈问题，进而优化农地资源的配置，促进农业发展。此外，有学者从法学的角度分析了限制土地经营权抵押的不合理性，依据“举重明轻”规则，既然允许了限制程度较重的土地承包经营权的转让，自应允许限制程度较轻的土地承包经营权的抵押，因此主张土地承包经营权不能抵押即无正当性。还有学者利用经济机制设计理论对小额信贷与农地抵押进行了比较分析，发现小额信贷与农地抵押均符合激励相容的原则，通过农地抵押获得信贷资金是现实的最佳选择。而明确反对土地经营权抵押的学者主要从以下几个方面来论述：一是我国城镇化水平不高，农村土地承载着社会保障功能，任何一种制度安排都无法割裂农民与土地的联系。二是金融机构面临着土地承包经营权难以处置的风险，农村土地抵押处置市场是一个缺乏竞争的薄市场，即使农户出现违约，银行等债权人也不能成为集体土地的权利主体，这将给金融机构带来巨大的系统风险。

本文认为随着工业化与城镇化的进一步推进，农业生产要素正在发生深刻的变化，农村土地资源大量闲置、农业生产资金极度短缺、农业劳动力老龄化日趋严重。在这种背景下发展农业适度规模经营的条件初步形成，推行土地经营权抵押贷款、解冻农地融资权能已是大势所趋，也是未来农村土地制度改革的方向。

理论逻辑主线：地权细分-激励相容-风险分担

土地经营权抵押贷款在理论上有着清晰的逻辑：农户抵押品缺失，传统的信贷方式无法满足专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体的资金需求，而土地经营权抵押能引导信贷资金流向农业。土地经营权抵押贷款要真正破冰，在理论上必须实现三线突破：土地制度上的“地权细分-还权赋能-农地抵押”，贷款制度上的“激励相容-信息有效利用-资源优化配置”以及风险管控上的“风险分担-多市场主体-多层次利益联结”。

（一）地权细分-还权赋能-农地抵押

土地经营权抵押贷款区别于其他抵押贷款的根本之处在于其抵押标的物的特殊性。内含于农地产权中的权利束在国家、集体与农户之间分割，国家拥有绝对的管理权、集体持有相对的所有权、农户享有受限的承包经营权。土地经营权抵押贷款依附于“三权分立”的土地制度设计，其核心思想是在地权细分的基础上，赋予土地经营权的抵押权能，最终实现信贷资金流向农村。事实上，无论是基于农村金融产品创新的客观要求还是引导资金流向农村以满足农业生产经营的现实需要，都要求“权利主体”与“权利束”在更大程度上的分立与重组，而分立后的“权利束”就取得了权能的流动性，农户凭借权能的流动性可以与金融机构之间实现资产对接从而获得信贷资金，这就形成了一条农业资本积累的内生路径。通过地权细分以及还权赋能，使得土地经营权抵押标的发生了根本性的变化：抵押权的标的表现为具有一定年限和预期收益的农地经营权。这正是农地抵押得以实现的前提条件。

（二）激励相容-信息有效利用-资源优化配置

根据机制设计理论的核心思想，一个有效率的经济机制应该满足三个条件：激励相容、信息有效利用和资源优化配置。完美的土地经营权抵押制度设计可以被定义为在信息不完全以及决策分散条件下，通过设立低运行成本以及激励相容的制度来实现资源的优化配置。一般情况下，土地经营权抵押贷款用途被严格限定在农业生产范围，而农户基于自身利益最大化的考虑，有将款项投资于收益更高的非农项目的动机。为了实现信贷机构与农户利益目标的统一，需要设计一套惩罚机制来制衡农户的行为，土地经营权的处置就成为惩罚机制中重要的一环。我国土地市场的残缺使得土地经营权抵押资产处置起来困难，这就导致了土地经营权的处置对于农户来说是一个不可置信的威胁，因而产生了激励是否相容的问题。同时，道德风险的存在使得信贷市场产生了高昂的交易费用，而道德风险源于信息不对称，所以信贷机构需要耗费大量时间来甄别信息。通过土地经营权抵押贷款获取的信贷资金是稀缺的农业生产要素，唯有信贷资金、劳动力和农地资源的优化重组才能实现农业资源的帕累托改进，进而产生更大的经济和社会效益，从而保障信贷资金的安全与稳定，最后实现土地经营权抵押贷款的可持续性。因此满足激励相容、信息有效利用和资源优化配置条件是土地经营权抵押款制度设计的内在要求。

（三）风险分担-多市场主体-多层次利益联结

风险分担机制是土地经营权抵押贷款的核心制度。土地经营权抵押贷款标的物难以处置的特性决定了由单一市场主体承担全部风险的机制是不可持续的。“政府善后”型潜藏着巨大的道德风险与财政危机。“信贷机构兜底”型将会带来两方面的结果：第一，土地经营权抵押贷款市场萎缩。因为土地经营权抵押贷款的风险要高于传统的抵押贷款风险，信贷机构将以提高利率的方式来执行土地经营权抵押贷款，而利率的提高又会大大抑制农户对土地经营权抵押贷款的需求，最后造成原本就不繁荣的土地经营权抵押贷款市场萎缩。第二，排挤小农户和小农场。即使信贷机构愿意低利率执行土地经营权抵押贷款，那么实力雄厚的农业企业、家庭农场以及专业大户会成为其首选，而占多数的小农户、小农场将会被排挤在外。“农民买单”型不符合我国强农惠农的政策走向。所以多主体、多层次、多维度的风险分担及利益联结机制的设计是土地承包经营权抵押贷款得以运行的核心环节。

现实约束

政策层面上，基于农民增收、农业增效以及赋予农民更多财产权的多重目标，国家鼓励和支持土地经营权抵押贷款，然而现实中土地经营权抵押贷款却面临着以下三方面的约束。

（一）法律的刚性约束—农地抵押受限

关于农户承包土地能否抵押，在政策上和法律上存在一定分歧。2014中央1号文件首次提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权、允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”。政策层面上国家正在逐步推动土地承包经营权抵押贷款工作。而在法律上，土地经营权抵押面临着近乎刚性的约束。2007年《物权法》第一百八十四条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。政策与法律的不同步意味着信贷机构执行土地经营权抵押贷款面临着潜在的法律风险，即一旦发生信贷违约，对违约农户土地经营权的处置将面临着无法可依的尴尬局面。

（二）“薄”的农村土地市场—交易费用高昂

土地经营权抵押贷款的可实施性还受制约于土地市场的发育程度，目前我国尚未建立起真正意义上的农村土地市场。土地经营权抵押贷款在这种脆弱的市场环境中产生，注定了其实施将会面临着重重困难。而且我国农村土地市场发展还处在一个缺乏竞争的“薄”市场。由于这种“薄”性特征，一旦农户违约不能按时还款，土地经营权的变现也会面临着巨大的障碍。首先，土地经营权价值的评估缺乏众人认可的科学依据，其市场价值很难显化，这无形中增加了其变现的难度。其次，即使土地经营权的内在价值能够准确评估，其处置的交易费用也是十分高昂的，这又增加了其变现的成本。金融机构在处置经营权抵押担保物时，一般有三条途径可选择：第一，流转交易；第二，协商收购；第三，向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。不管是流转交易还是协商收购，都面临着“薄”市场的约束，土地的不可移动性以及农民生活和生产区域的统一性，都意味着担保物的处置市场是限于邻村以及集体成员之间的内部市场，而基于宗法制度和血缘关系建立起来的农村“熟人社会”注定了担保物处置市场是无效率且缺乏竞争的。

（三）风险过分集中—单一主体承担风险

现实中存在的“同心模式”、“南充市商业银行农地融资模式”和“成都模式”都没有真正地做到风险的细化及分担。“同心模式”凭借“熟人关系”里的社会资本，依托集体信用担保联盟，以土地经营权为抵押向信贷机构申请贷款。这种模式本质上是联户担保信用贷款的改良与升级，是典型的“农户买单”风险分割机制。如果发生不可抗拒的风险，信贷联盟将会迅速瓦解，使得农户陷入集体违约的境地，其原因在于风险集中在一个村，并未被多市场主体分担。“南充市商业银行模式”是标准的“信贷机构兜底”型风险承担机制，其主要是通过排挤小农户，选择实力雄厚、信誉度高的农业企业以及家庭农场来规避风险，这种模式的违约风险主要由信贷机构独自承担。而“成都模式”则是由政府自上而下推动的土地经营权抵押改革，风险主要由政府财政承担，是“政府善后”型风险处理机制的样板，其主要是通过设立风险基金与担保基金保障土地经营权抵押贷款的顺利执行，然而这样的模式违约风险都集中在政府层面，也未实现风险的有效分担。

结论与启示

土地经营权抵押贷款是在农户缺乏担保抵押物的情况下，伴随着“新土改”而产生的农村金融创新产品，其目的是解冻农地融资功能。而现实中却面临着众多的约束，所以在推行土地经营权抵押贷款的实践中必须解决农地抵押的合法性、农村土地“薄”市场、风险过分集中等问题。

因此完善土地经营权抵押贷款制度应该从以下三个方面来着手：第一，赋予农地抵押的合法地位，包括《担保法》、《农村土地承包法》以及《物权法》等法律的修改。第二，成立农村土地产权交易中心，负责土地经营权交易信息的收集与发布；设立农村土地经营权价值评估的专门机构，负责土地经营权的市场定价；培育农村土地经营权处置市场，鼓励村两委、农民合作组织以及中介机构收购违约农户以及农企抵押的农村土地经营权。第三，在政府层面，建立土地经营权抵押贷款风险基金和担保基金，给予信贷机构土地经营权抵押贷款损失的部分补偿；金融机构层面上，鼓励和引导保险公司、土地信托公司以及担保公司涉足农村土地经营权抵押贷款，分担风险；农村层面上，融合农村合作组织、集体经济组织、中介组织、村两委以及联保农户形成一个稳定的信用联盟，实现农户还款能力的自我甄别与淘汰。这样土地经营权抵押贷款风险将会在“政府-金融机构-农村组织-农户”之间被有效的分担。