社会转型期政府职能转变思考

■ 陈美霞（云南财经大学 昆明 650221）

经济全球化对政府职能转变的影响

经济全球化的发展，将进一步深化中国在政治、经济和市场等各方面的改革，特别是在经济全球化大背景下，更加需要规范市场经济秩序，从而促进国内区域经济一体化的快速发展。在这样的情况下，政府作为区域经济发展的主体和推动者，政府应该也必须作出各职能转变，才能顺应市场经济规律发展的变化，从而提高政府管理与服务的效率，以利于提高区域内的适应能力和遵循国际规则的惯例，最大可能地增强区域内市场经济的竞争力。

（一）政府职能更多转向社会公共政策的制定

李克强总理指出，加强社会管理和公共服务，是政府的重要职责。在经济领域简政放权的同时，为人民群众提供优质公共服务的职责必须加强。随着经济全球化进程的推进，经济体制改革的不断完善和深化，此时的政府在政策制定过程中的地位与作用发生重大变化；正是在建立社会主义市场经济实践的推动下，政府职能才具有了转变的现实必然性。而随着经济全球化的不断深化，市场范围由一个国家扩展到区域甚至世界，政策范围也相应扩大，政府由过去计划经济时期唯一的政策制定者变为政策制定的合作者，与此同时行业组织等准政府的各机构主体在政策制定过程中的作用日渐增强。因此，政府在宏观政策的制定要进一步减少对微观事务的干预，从而营造公平竞争的市场环境，切实加强宏观管理，此时管理方式的转变对各部门、各级政府而言将面临新的挑战和考验。

（二）经济全球一体化下地方分权化改革趋于加强

随着中国体制改革力度的加强，政府的地位逐步提高，地方分权化改革成为世界性的趋势。随着经济全球化与区域一体化趋势的不断加深，一些传统意义上的国家经济主权向区域组织或国际组织让渡。首先，经济全球化背景下国际竞争越来越激烈，需要调动各级政府的积极性来提高本国的竞争力，向地方政府分权有利于调动其积极性；其次，政府通过提高管理与服务的效率，使本国市场具有更强的国际竞争力，从而在不违背国际规则的前提下最大可能地增强地方经济的国际竞争力。因此，政府通过在公共服务领域内引入市场竞争机制，打破政府的垄断，使公共服务供给更加市场化、多元化。

（三）政府日益重视全球化带来的经济安全问题

经济全球化是一把双刃剑，当它为各国带来巨大的发展新机遇的同时，也带来日益增加的风险。经济全球化的发展是各区域经济之间通过生产活动、市场活动，产品和产业紧密地联系在一起。如果任何地区经济运行出现问题，或者发生不可预测的事件，都将对本地区经济运行带来负面影响，这就要求政府提高应对各种社会经济突发事件的能力，给政府职能的转换提出了更高的要求。

全球化背景下政府经济职能转变面临的挑战

（一）社会转型期政府职能转变面临市场化挑战

中国经过30多年的市场化改革，政府管理经济的职能和方式发生了许多重要变化，初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系和较灵活的微观经济干预。

传统的计划经济时期形成的无序的行政审批制度，依然广泛存在，并在转型时期有不同程度的扩展，行政审批制度在缺乏有效的监督约束机制下，客观上助长了寻租腐败行为的发生，行政审批制度导致政府办事效率低下。

（二）政府干预效率较低以致阻碍宏观经济的正常运转

与市场机制不同，政府干预首先具有不以直接盈利为目的的公共性。一是缺乏竞争。由于政府干预的目的是为了弥补市场缺陷，并不以盈利为目的，所以，政府为弥补市场失灵，往往是通过直接干预，但是，由于政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，反而不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力，缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足。二是没有采取激励措施降低成本，因此，政府干预还具有垄断性。这种没有竞争的垄断反而非常容易使政府丧失对效率、效益的追求，而缺乏竞争压力必然导致低效率。最后，政府干预还需要具有高度的协调性。政府在实施调控中，需要由众多的组织机构或部门来推动，政府通过协调这些机构部门间的职权划分、协调配合、部门观点，来影响调控体系的正常运转。市场经济中的政府干预以市场调节为基础，政府对经济活动的补充性调节，所以它必须以市场机制的存在和不断完善为前提。

（三）弱化政府的微观经济干预职能

中国是从计划经济向市场经济转型的国家，由于采取渐进的转轨方式，现阶段的政府职能仍明显地带有计划经济的色彩。从遵循WTO规则的要求来看，应弱化政府的微观经济干预职能。政府应减少行政审批，这样才能把政府从干预国企管理的重负中解脱出来。

因此，对于政府来说，如何处理好国际分工、国内协调、区域平衡，发挥地区的比较优势，在经济全球化进程中最大限度地取得分工利益，这是需要认真思考的问题。经济全球化过程中，未来中国区域经济的发展也离不开政府经济职能的转变。

全球化进程中政府职能转变存在的问题

随着全球化进程的加快，政府在政治和经济等方面的改革力度越来越强，随着经济体制改革的不断深入，社会转型力度的加大，政府职能转变先后经过数次规模较大的改革。在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，要求政府必须在一定程度上具有社会管理创新意识和管理方式，进而使本国市场具有更强的国际竞争力。

（一）政府职能不明确导致越位与缺位问题突出

政府的越位是指政府的权限超过了其所管辖的范围。做了不该做的事情以及管了政府本身不该管的事情，甚至是直接包揽了应由政府、企业、非政府组织各方协调、共同参与的混合性公共物品的生产，乃至本应由市场自身来进行的纯粹私人产品的生产供应。政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。

因此，经济全球化进程中，一个转型的社会里，政府把该管的管好才是称职的政府，才能更好的实现其职能，无论是缺位还是越位，都会造成政府职能的偏离，给经济发展和人民生活水平的提高造成阻碍。

（二）政企不分以致职责模糊不清

政府作为社会管理主体，本身的权力与责任不平衡，政府整体职能不规范。政府部门过多地参与企业的生产经营活动，干预企业的人事安排和内部管理，政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能，此时的政府常常逾越权力界限，干涉本属于企业、事业和社会的事务，这就是引人注目的政企不分、政事不分、政社不分现象。出现这种情况的重要原因是政府的角色尚未清晰，各级党组织对政府部门的事务干预过多，这是导致政府职能转变不到位的根本原因。

（三）政府公共服务职能弱化

随着一些政治权力、经济权力的不断“下放”，一些地方政府部门出现了利益集团化的倾向，政府的权力来源于社会，理应为公众提供满足其生存和发展的公共产品和公共服务。但是地方政府在制订政策、法规、规划和发展战略时，往往受部门和地区利益的驱使，做出一些违背公共利益和全局利益的选择和决策，而忽视了政府作为对民众负有生存照顾义务、公共服务提供者的本质性角色。这些公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约经济的迅速发展和社会的全面进步。这些地方政府部门的公共服务职能弱化，致使政府整体服务职能的进一步弱化，与经济全球化背景下政府职能转变的要求相背离。

经济全球化大格局中政府职能转变的实现路径

从国际社会的经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能够实现公共治理的高效、民众满意，就是一个好政府。从这个意义上说，党的十八大提出“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的理念和内涵，是与国际社会公共治理基本价值取向相一致的。因此推进政府改革、转变政府经济职能是决定中国能在多大程度上分享经济全球化利益的关键，是提高国际竞争力、抵御经济全球化冲击的最有效方法。

（一）简政放权是深化政府改革和加快转变政府职能的关键

在市场经济条件下，针对社会关切的问题，积极充分调动企业和社会创新的积极性，行政审批制度改革不是简单“放权”了事，更要加强事中事后监管。政府过多的行政审批，将影响市场经济的潜能和效率的发挥。政府在职能转变中要减少对微观经济的干预，简政放权、放管结合，“‘放’是放活，而不是放任；‘管’要管好，而不是管死”。“转变政府职能的核心要义，是要切实做好‘放管’结合”。让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益。

（二）规范政府行为并强化公共服务职能

强化政府公共服务职能的关键是要切实加大公共服务投入，加快完善公共服务职能。加强政府的公共服务职能意味着要更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，在经济全球化市场规则下，既要强化政府宏观调控能力，规范政府职能的行为，又要强化政府公共服务领域职能。切实履行政府公共服务职能，即加强社会主义法制建设，应为发展本国经济提供更为广阔、稳定的公共服务职能。同时要强化政府公共信息服务能力，加强公共信息发布，引导社会投资方向，切实加强对公共服务的监管，促进经济发展。

（三）明确角色定位并全面履行政府职能

政府不应扮演市场主体的角色，市场主体应当是人格化的财产主体，政府不具有承担市场主体责任的能力。另外政府不应直接组织融资和操办项目，而是要从宏观角度加大对市场行为的监管力度，大力整顿市场经济秩序，提高对市场信号的甄别和快速反应能力，确保国家经济安全。在经济全球化背景下，政府经济职能调整的基本目标，就是要充分反映市场的要求，通过提高政府管理与服务的效率，使本国市场具有更强的国际竞争力，在不违背国际规则的前提下最大可能地增强本国经济的国际竞争力。

结论

全球化是一个无止境的过程，因此，政府经济职能转变也不是一蹴而就的，而是一个浩大的系统工程，需要经过很多代人持续不断的努力方能真正实现。

政府职能基于社会、经济发展的客观需要，并受制于社会已形成的政治、经济体制。因而每当社会、经济与政治制度处于变革阶段，必然产生政府经济职能转变的要求，以满足变革、发展的需要。改革不可能毕其功于一役，也不可能一蹴而就。推进政府职能转变，贵在行动，重在落实。只有依据科学规划、增强执行刚性，不为利益博弈和权力角逐所左右，通过持续发力，才能在更大范围和更深层次上切实推进政府职能的转变。

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