中国环境立法的都市化倾向及应对

■ 李杰赓（长春工业大学人文学院 长春 130012）

中国环境立法都市化倾向明显

中国农村环境问题十分严峻，据《全国环境统计公报(2012年)》显示，农业源化学需氧量排放量1153.8万吨，占化学需氧量排放总量的47.6%；农业源氨氮排放量80.6万吨，占氨氮排放总量的31.8%。同时，《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2012～2013）》对农业发展中的环境问题进行了描述，2012年我国现代农业发展中的环境问题依然突出，表现为农业投入品对环境的污染和对农产品质量安全的威胁，以及畜禽养殖业的环境污染。其中，化肥施用量继续增加，畜禽规模化养殖污染严重。农村环境问题的产生不仅来源于农民生活和农业生产，而且来自城市的生产生活垃圾以及工业污染也是农村环境污染的重要来源。随着城市污染控制力度的加强，污染严重的工业企业向农村地区转移增加，成为农村新的污染源。全国近2.5亿农村人口还存在饮水不安全问题。

对于农村的环境问题，环境立法却没有给予足够的重视，环境立法的都市化倾向明显，即立法以城市为中心，涉及农村的环境问题的法律规定少之又少。正如陈懿所指出的：“改革开放以来，我国环境法制快速发展，然而关于农村环境污染防治的各类法律、法规和规章‘寥寥无几’。《环境保护法》仅在第20条提到了加强对农业环境的保护。作为环境法制骨干的各要素污染防治法即使经过近几年的大幅修改也没有切实反映农村环境保护的要求”。同时，如环境影响评价制度、“三同时”制度、环境许可证制度、排污收费制度和限期制度却很难应用到农业生产之中，预防和治理由此产生的环境污染。

据学者于2007年的统计，“截至目前，中国已经制定了环境法9 部。自然资源法15部，环境保护行政法规50余项，环境保护部门规章和规范性文件近200 件，国家环境标准500 多项，批准和签署多边国际环境条约5l项，初步形成了一个以《环境保护法》为核心的环境保护法律体系。但是，中国现有的环境保护立法主要关注的是工业污染防治与大中城市的环境利益，很少顾及到广大农村地区的环境保护。据有关资料显示，截至2007年12月，以全文关键词中含有‘农村环境’为检索条件，在《北大法宝——中国法律检索系统》中的‘中国法律法规规章司法解释全库’中进行检索，我国涉及农村环境的规范性文件共88件，其中法律2件、行政法规12件、部门规章74件”。至今，这一情况，仍然没有得到改观，我国环境立法仍然是以城市的污染为出发点的，在环境污染的防治内容和标准上以城市为中心。

截至2014年1月，以全文关键词中含有“农村环境”为检索条件，在《北大法宝——中国法律检索系统》中的“中国法律法规规章司法解释全库”中进行检索，我国涉及农村环境的规范性文件共278 件，其中法律20 件、行政法规51件、司法解释1件，部门规章196 件，团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他规范性文件10件。看上去近几年对农村环境的规定有所增加，但是依据《北大法宝——中国法律检索系统》检索到的20件“法律”以全国人大及其常委会、环境与资源保护委员会的决议报告为主体，51件“行政法规”中以报告、通知和意见为主体，196件部门规章中以通知、公告、批复和决定为主体。以标题“农村环境”为检索条件，在《北大法宝——中国法律检索系统》中的‘中国法律法规规章司法解释全库’中进行检索，我国涉及农村环境的规范性文件共19 件，其中法律0 件、行政法规2 件、司法解释0件，部门规章17件。可见对农村环境的立法关注仍比较欠缺。这就不能为农村环境和农民的环境权利的保护提供制度支持。

环境都市化立法倾向原因的考察

中国环境农村环境立法上的缺陷或空白，是与中国所处的世界结构、城乡二元结构以及中国法学论者对西方理论和思维方式的继受密切相关。以都市化为例，在邓正来看来，这种都市化倾向是与法学受“现代化范式”支配有关，在他看来，“现代化范式”有两项基本的假设，假设（一）：当下世界的所有国家都可以根据现代化所取得的成就而被界分为“传统社会”和“现代社会”，而这便是人所熟知的“传统—现代”两分观。假设（二）：不仅人类历史注定沿着一条单一的预设轨线发展——此一轨线由前后庠序、性质严格区别的社会阶段构成，而且每个社会的历史也都必然遵循一条由低级社会向高级社会的预定路线向前发展。依据上述假设（一）中的“传统—现代”两分观，这种所谓历史必然的发展也就自然表现为由“传统社会”向“现代社会”的必然进化。在“现代化范式”的支配下，中国法学论者所关注的更可能是宏大的宪政、民主和法治，而不太可能是与中国农民乃至中国人的生活紧密相关的地方政府的品格和司法的品质；中国法学论者所关注的更可能是中国“都市化”浪潮中的城市居民的利益或中国受全球化浪潮的冲击而生成的各种新型权利，而不太可能是中国“城乡二元结构”、“贫富差距结构”和“世界结构”下的广大中国农民或贫困者之身体健康和生命安全的切实权利；中国法学论者所关注的更可能是“大写”的人权，而不太可能是他所谓的“活的”、日常的、无时不刻都关乎到人之身体健康和生命安全的具体人权。

笔者认为，邓正来的上述论断是非常准确的。由于受到西方的“现代化方式”的支配，中国的法学论者思考的依据不是中国的实际，而是西方既定的理论假设，他们将目光投向了城市，特别是大都市。远离了或忽视了更应备受关注的农村地区及生活于此的人们。在法律移植过程中，立法者引入西方发达国家的法律规定，但却没有对中国的现实有深入的理解。更多地关注于法律制度的先进性、逻辑自洽性，而不去关注法律的可行性。因此，立法上的诸多条款，都只能停留在纸面上，而很难予以实施。当两个世界，即东方和西方，落后和先进的两个世界被建构起来之后，处于世界结构中的中国及其居于这一空间的中国人，向西方学习先进的立法理念、立法技术就成了正当而且充分的理由。而恰恰是在这个意义上，无论是法学论者和立法者，受制于西方“现代化方式”的支配就有了合理的契机。

在这一背景下，我们丢失了邓正来所谓的中国的法律理想图景。当丢失对这一理想图景的渴望和追求时，中国处于世界结构中的边缘状态被强化了。这种不平等的状态导致了中国人承担了更多的环境风险，但相比于城市居民，农民由于既有的城乡二元结构，使其更是被放逐在法律平等保护之外。蒋莉、刘维平指出：“长期的城乡二元制结构，不光造成了城乡经济等方面的差别，同时农村的环境问题被轻视，农民环境权被边缘化，很明显的可以看出我国目前是以城市为中心的环境保护法律体系。”基于这样的社会现实，环境污染源及污染物向农村转移，并且缺少足够的法律规范予以规制。对于中国的农村环境问题而言，都市化的立法倾向导致了中国农村环境破坏严重，农民的环境权利乃至于生命财产权利无法得到应有的保护和救济。

中国环境立法都市化倾向问题的应对

对于农村环境的保护，应该加大人力、物力和资金的投入，更需要农民环境意识的提高和法律制度的保障。法律制度的设计与实施离不开广大人民群众的支持，环境立法的订立与实施，对于居中国人口绝大多数的农民当然也是不能不在场的。如果中国广大农民的不在场，任何完美的法律理想和制度建设都缺失了真正意义上的群众基础。现有立法的都市化倾向，导致了双重的不利后果：一方面，难以保障农民合法的权益，在环境法领域内，农民的正当的环境权益难以得到有效保护和救济；另一方面，由于法律并不是农民维护自身权益的有效手段，法律规则和法治思想并不能得到农民的认同，从而导致了法律的权威难以建立。

因而，在农村环境立法、执法和司法领域，法律要平等地对待农民；环境污染的损害发生之前或发生之时，当地农民要有充分的知情权和参与权；当其合法的环境权利受到侵害后，要提供其公证及时的救济；因权力的不当行使给权利造成侵害时，环境利益的相关主体有寻求救济和问责的权利。要保障环境立法的平等适用性，具体来讲要从以下几个方面完善我国的环境法律制度：

（一）明确规定居民的环境权和保护环境的义务

通过法律明文的方式对居民的环境权予以规定，可以通过概括加列举的方式来规定居民的环境权。比如可以将环境权概括为为了满足身体和心理健康的需要而享受良好环境的权利，具体可以包括日照权、通风权、安宁权、清洁水权、清洁空气权和观赏权等。在环境权利的保护上，农民与城市居民应该得到同等的对待。在规定环境权的同时，应该对居民保护环境的义务予以规定，即在使用环境要素生产生活过程中，不得对环境造成不可逆的损害，如果违反相应的法律规定，则要追究法律责任。

（二）明确环境侵权的法律责任

根据经济分析法学派的观点，违法、犯罪行为的发生，是由于违法犯罪的成本低于违法犯罪所获取的收益，即违法犯罪行为如果是有效益的，就会激励违法者大胆通过违法犯罪行为获得利益，而不必承担相应的处罚，最终将会导致违法犯罪行为难以控制。健全法律制度的目的不仅是为了防治违法犯罪，更是为了让每个人在其权利受到侵害的时候都有救济的途径，而使其活的更有尊严。

（三）规范环境管理权的运用

环境管理权是行政权的一种，环境管理权行使的目的是防治污染、保护环境，对环境违法行为进行预防和处罚，以保持良好的人与人、人与自然的和谐关系。但由于环境管理权存在着被滥用的可能，因而规范环境管理权的运用是十分必要的。在立法上不仅要规范作为法人的行政机关的法律责任；而且要对相关责任人员进行问责。因为机关、组织是一个相对抽象的概念，责任的追究最终要通过作为个体的人来实现。因此，对于主管机构责任的追究应通过对其主管官员来实现，同时要保留必要的追诉时效，因为在风险社会中的风险具有难以预测、因果关系难以判断的特性，保留必要的追诉时效以保证责任能够被有效追究。

在坚持环境立法平等适用性的前提下，还要看到农村环境保护的特殊性。农村环境与农民生活、农业生产息息相关，农村的土地是环境资源的要素之一，农民主要以土地获得生活来源。因而，在环境立法过程当中，既要关注到农民的环境权的保护，也要以农民的生存权为根据。因此，在总的方向上应该坚持可持续发展原则，在这一原则的指导下，通过科技的投入和政策的扶持，鼓励农民减少化肥农药的施用，建立绿色、有机农业；并将市场观念和法治观念引入到农业生产当中，建立食品来源的追踪制度，以保障农产品的质量，并以无公害农副产品的质量优势进入市场，联动生产和销售的关系，从而提高农民的收入，从而达到保护环境和增加农民收入双赢的目的。

1.邓正来.中国法学向何处去—建构“中国法律理想图景”时代的论纲[M].商务印书馆，2006

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3.吴舜泽，洪亚雄，王金南，陆军等.国家环境保护“十二五”规划基本思路[M].中国环境科学出版社，2011

4.陈懿.对完善中国农村环境法制的建议[J].世界环境，2008（5）

5.高晓露.论农村环境污染防治的法律问题[J].当代法学，2009（2）

6.蒋莉.农村需要什么样的环境法—基于对城市中心主义环境立法的反思[J].内蒙古社会科学，2011（4）

7.蒋莉，刘维平.农民环境诉求面临的困境与对策探讨—基于对厦门P X风波与浙江东阳画水镇环境群体性事件的比较[J].云南行政学院学报，2012（1）