失地农民融入城市社区过程中的社会治理—以社会规则多元化为视角

■ 董 彪（北京工商大学法学院 北京 100048）

失地农民融入城市社区过程中社会规则的转变

社会规则系统包括正式规则与非正式规则。我国法治现代化是形成以制定法为中心的正式规则体系的过程。但是，这并不意味着任何利益冲突都需要通过正式法律规则来解决，不意味着我国采用了或者应当采用替代型规则治理模式。事实上，伴随社会经济的发展，各领域诸多非正式规则正在逐步形成并潜移默化地实际发生作用。采用正式规则与非正式规则共同治理的规则模式是我国法律制度发展的必然趋势。

就融入城市社区的失地农民的社会规则而言，同时存在乡规民约失灵或弱化与法律法规缺失和不适应的问题。具体而言：首先，建立在血缘关系、地缘关系基础上的乡土中国、熟人社会，强调人际交往中的伦理性、情感性因素。体现长者权威、传统习俗的乡规民约主导人们的生活模式。但是，失地农民融入城市社区后，社会状态进入“半熟人状态”。因生活环境变化以及外来人口介入等影响，对理性、权利的需求增加，乡规民约在一定范围内呈现出失灵或弱化的现象。在此情形下，“习惯性地运用既有的熟人规则，想法设法把‘人生地不熟’的陌生人社会改造成为在一定范围内的熟人社会”，已经不再现实。其次，失地农民虽然完成了城市向农村的空间位移，但是，这并不必然意味着其社会心理能够发生生活场景适应性的转变。相反，原有的社会认知、共识仍在一定范围内潜移默化地影响其行为，对权威的依赖，对温情脉脉的向往依然存在。取向理性，强调规范性、统一性、连续性的现代法律法规难于完全满足其需要。正式规则和非正式规则的共同规制实有必要。

化解融入城市社区失地农民利益冲突的过程中尤其应当注意非正式规则的作用。需要在传统的乡村民约与法律法规之间构建适应融入城市社区的失地农民这一特殊群体的非正式规则。主要理由有：第一，立法资源的稀缺性使得立法者不可能关注社会生活的方方面面，事无巨细地对各种类型的社会主体进行规制。有限的立法资源通常关注社会生活中典型主体的行为和需求，而忽视具有过渡性特征的边缘化主体的行为和需求。在城乡二元化格局体系下，正式规则主要关注典型城市社区居民和典型农民，对城市社区居民之间，农民之间以及城市社区居民与农民之间的利益冲突化解机制明显多于融入城市社区的失地农民之间以及其与城市社区居民、农民之间发生利益冲突的化解机制。正式规则在化解与融入城市社区的失地农民相关的利益冲突中的部分“失语”，为非正式规则的存在提供了正当性依据。第二，正式规则强调理性，具有一定的刚性；而非正式规则更多强调情理，具有一定的弹性。在化解与融入城市社区的失地农民相关的利益冲突过程中，既要强调理性的重要性，也不能忽视情感因素的重要作用。

失地农民融入城市中社会治理的模型分析

（一）政府主导型社会治理模型

在极端强调政府行政管理权的社会治理模式中，政府被假定为全能政府，“公共性”的强光能够穿透私人生活的壁垒，渗透到社会生活的方方面面。政府作为社会资源配置的主体，直接主导社会治理。该社会治理模式的优点在于其能够有效借助公权力的权威，提高社会治理决策和执行的效率，并保证社会治理目标的公益目的性。其缺点在于社会治理中主体参与度不高，缺乏参与的积极性，同时增加政府公共开支的负担。随着全能政府向有限政府、行政管理职能向行政服务职能的转变，国家权力向社会权利回归，极端的政府主导型社会治理模式逐渐被摒弃，社会公共服务的供给机制发生变化。

（二）主体自治型社会治理模型

主体自治型社会治理模式是实现社会治理的理想模式。社会治理应当首先满足该社会共同体内的成员对自由、秩序、公平等价值的需要。在法律和政策允许的框架内，社会主体依据自己的自由意志自主决定自己的事务，任何组织和个人不得进行不当干预。社会主体自治是市民社会应有之意，也是减少政府提供公共物品负担的有效途径。但是，主体自治型社会治理对社会主体的素质以及制度环境等的要求较高。而我国目前社会治理无法在短期内满足该要求。首先，当前社会主体，尤其是融入城市社区的失地农民缺乏主体完全自治所需的权利意识、市民意识，参与社会治理的积极性以及进行社会治理的能力。其次，自治型社会治理所需的相应组织机构缺失。社会主体无法通过自治型非政府组织表达意志并实现社会治理的目标。居民委员会，尤其是通过村民委员会改制的居民委员会，在人财物方面均依赖政府，具有浓厚的行政干预色彩，难于充当社会主体的代言人。

（三）社会组织参与治理的模型

社会组织参与治理模式存在的正当性基础是：社会生活中缺乏自治的制度环境和主体性要素；政府不能有效配置社会资源，合理提供公共物品；营利性组织基于利益衡量不愿提供公共物品。换言之，社会组织是为了弥补政府和市场的双重失灵而参与社会治理的，其目的在于提供政府和市场未能充分提供的公共物品，推进实现有序化的社会治理目标。独立于政府和市场之外参与社会治理的组织通常被称为第三部门。有研究者认为：“西方国家以及台湾地区的发展事实证明，政府不能也不擅长社区事务，非营利组织以其弹性、多元、科层体系较少的优势可以在社区中发挥重要的功能”。我国实践也表明，社会组织参与治理能够减少政府提供公共物品的开支，提高管理的专业化水平，缓和社会主体之间敌对、仇视的紧张关系，提高社会主体参与社会治理的积极性。存在的问题是，当前社会组织的身份合法性危机以及行为边界的确定。

笔者曾对北京某非营利性社会组织参与社区治理的过程进行跟踪调研，发现该社会组织在化解融入城市社区失地农民利益冲突中起到了重要的作用，但是，也存在一些制度性瓶颈。被调研的非营利性组织是获得政府财政支持参与失地农民社区治理的，其主要任务是协助社区居委会进行环境整治。该非营利性组织通过对社区居委会人员进行培训，提升了居委会人员的管理水平；通过组织融入城市社区的失地农民、原城市社区居民等参与商讨社区工作，融洽了不同利益主体之间的关系，提高了各利益主体参与社区治理的积极性。非营利组织不仅有效提供了公共物品，实现了社会控制的目标，而且培育了不同利益主体的参与精神和社区居委会的组织协调能力，为实现社区自治提供了基础。但是，不可否认的是，有些社会组织在参与类似活动过程中，因社会组织难以得到政府部门的认同和支持或因参与模型的不完善会导致社会组织参与社会治理难以达到预期的社会效果。

失地农民融入城市社区过程中社会治理的措施

（一）政府、社区居委会、社会组织共同参与的联动机制

失地农民融入城市社区后的社会治理是一个实现多元化利益主体诉求一致，达成共识的过程。在这一过程中，需要政府、社区居委会、社会组织等各司其职，相互配合，形成持续的良性联动机制。政府在社会治理中是所需公共服务的供给者，通过资金支持配置公益资源；社区居委会是社会主体实现自治的组织载体，也是社会主体与其他组织机构联系、表达利益诉求的连接点；社会组织是部分公共物品的直接供给者，是实现主体自治的孵化器和助燃剂。三者相互关联、持续互动、缺一不可。

社区居委会、社会组织参与社会治理，对部分社会事务进行管理的权能来源于政府权力的让渡。社区居委会参与社会治理的权力是政府纵向分权的结果。政府应当将部分权力回归社会，让社区居委会成为真正的自治性组织体，体现社会主体的意愿，而不是单纯的政府实现社会控制功能的工具。非营利性社会组织参与社会治理的权力则来源于政府的横向分权。提供社会服务这一公共物品的只能通过契约等方式由政府转移给部分非营利性社会组织，从而弥补公共物品供给中市场与政府失灵的缺陷。

准确认知政府、社区居委会、社会组织的权力来源及变迁，合理定位各自的角色，才能建立具有可行性、可操作性的长效联动机制，推进社会治理的进程。笔者调研的某失地农民社区在治理过程中，当地民政部门、街道办事处认可社会组织参与社会治理的正当性并提供相应的资金支持；社区委员会接受非营利社会组织提供的社会服务；非营利社会组织利用政府部门提供的资金为社区居委会进行培训，并组织或协助社区居委会组织社区内的居民参与社区环境治理活动，拟定相关环境治理方案。经过三方互动，有效解决了某失地农民社区的环境问题，缓解了融入城市社区失地农民与原城市社区居民之间的利益冲突。

（二）社会组织主导的开放空间机制

融入城市社区的失地农民以及原城市社区居民有参与社会治理的主观意愿是实现高效、有序治理的前提。但是，实践中，融入城市社区的失地农民往往缺乏参与的主动性、积极性。具体表现为：首先，融入城市社区的失地农民缺乏对城市社区治理规则的认知和信任。失地农民大多熟悉村民自治、乡村治理的规则，而对城市社区治理的规则相对陌生。此外，失地农民大多认为其参与城市社区治理的过程并无实质意义，相关的表决程序只是流于形式。其次，融入城市社区的失地农民缺乏参与社区居委会组织的治理活动的热情。农民积极参与村民自治、乡村治理活动，大多是因为村委会的决策事项直接关涉其土地权益、税费征收征缴等与其生存和发展息息相关的问题，而城市社区居委会组织的相关活动往往被认为仅关涉日常琐事的处理，是否参与其中并不重要或即便参与也无实质意义。最后，融入城市社区的失地农民在经济基础、社会认知等方面处于相对弱势的地位，在社会治理的实践中其利益诉求存在被忽视或否定的现象。部分失地农民认为其利益诉求有不被公平对待之嫌，对社会治理持否定或怀疑态度。此时，公权力的介入，利用权力进行压服不仅不会起到良好的效果，还会适得其反。

“开放空间”主张在多元化利益主体的参与下，通过平等协商对话达成共识，寻求利益冲突解决机制。它意味着参与主体的开放性和平等性。无论参与者基于何种立场，具有何种知识储备都有权充分表达自己的观点。其他参与者作为平等主体，在聆听他人观点的基础上，有权进行质疑、批判或提出个人观点。各利益主体在平等对话的过程中，寻求理性共识，达成对社会治理的一致意见。由社会组织组织“开放空间”解决社会治理问题，一方面具有有效利用专业知识和专业人才的优势，能够有效组织不同类型的利益主体进行建设性思考；另一方面能够消除和缓解不同利益主体之间的敌对心理并防范利用权力压制对方的情况出现。

1.李林.“另一只看不见的手”：社会结构转型、发展战略及企业组织创新.转袁方等.社会学家的眼光：中国社会结构转型.中国社会出版社，1998

2.赵旭东等.和谐社会建设中的利益冲突及其法律调整.法律出版社，2013

3.谢晖.当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇.东岳论丛，2004（4）

4.田蓉.非营利组织在社区中的角色与功能研究.苏州大学硕士论文，2001