快速城市化的潜在风险与化解对策—基于大量农民进城视角

■ 江三良 教授 李 攀（安徽大学经济学院 合肥 230601）

城市化是伴随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农村人口向城市集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。城市化首先表现为大量乡村人口进入城市，农民工市民化问题的解决能够促进剩余劳动力的有效转移并有助于扩大内需：加速全面建设小康社会，实现城镇化和现代化战略；进而为中国经济的快速增长提供强大而持久的动力，确保社会稳定与和谐社会的全面构建。

问题的提出与文献回顾

国家新型城镇化规划（2014-2020年）指出必须深刻认识城市化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城市化蕴含的巨大机遇，准确研判城市化发展的新趋势新特点，妥善应对城市化面临的风险挑战。

改革开放以来，随着工业化与城市化进程的逐步加快，越来越多的农村劳动力脱离土地、走出农村、跨入城市。随着城乡结构加快转换，乡村富余劳动力转移浪潮的跟进，再加上农村土地流转，大量剩余劳动力解放，城市化水平持续提高，从1978年的17.9%迅速提高到2013年的53.7%，平均每年提高一个百分点。从国际经验看，城镇化率处于30%-70%的时期，是城镇化快速发展的阶段。与发达国家通常城镇化率达到80%的水平相比，中国城镇化水平依然滞后，未来还有20%-30%的提升空间。中国每年城镇化率提高一个百分点，也就是每年有1300万人要走向城市。根据城市化发展诺瑟姆S曲线，城市化加速阶段社会风险属于高发期，如发达国家随着人口和产业向城市集中，市区出现了劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等问题。如何识别并防范快速城市化过程中的潜在风险，是当前急需解决的重大课题之一。关于此类的研究，诸如学者毛园芳（2010）认为城市化进程中最大的潜在风险来自于：农民的土地被城镇化了，而农民及其家属未被城镇化，给其中部分人带来失去生产和生活保障的风险，可能对社会稳定和协调发展带来不利影响。王健（2014）认为农地非农化带来了失地农民生存风险的增加，失地农民在市民化过程中面临着社会融入的挑战，日益扩大的人口流动规模也增加了社会管理风险。国内目前对如何推进农民工市民化的问题较为深入透彻，所关注的焦点往往是农民该如何转化市民，而对农民市民化进程中的潜在风险关注不多，相关研究成果也比较少。从长期看，如果农民大量走向城市的潜在风险得不到改善和化解，必然给社会、经济发展带来巨大的影响，它关系到三农问题的解决，关系到中国向城市化社会的转变。本文对大量农民走向城市的潜在风险进行分析，具有重要的理论意义和实践意义。

潜在风险分析

（一）贫困风险

20世纪60年代，拉尼斯、费景汉对刘易斯“二元结构”理论模型进行了修改，创建了拉尼斯—费景汉模型，把二元经济结构的变化分为三个阶段，该模型在第二阶段，认为农业剩余劳动力向工业部门转移导致农业部门的萎缩，从而农业向工业提供的产品减少，粮食价格上涨，同时由于农业部门劳动力的减少，农业劳动生产率不断提高，由此导致农业部门劳动力工资上涨。近年来，劳动力成本的增加也直接促进了农产品价格的上涨。由于现在工人的工资在上涨，那么农业产品价格也在涨。此外，我国失业人口数量大，农村劳动力较多，如果降低失业率，就必须增加投资，但这样会使物价（CPI）进一步上涨，再加上城市生活成本高，使得进城农民收入中用来购买食物的支出所占的比例就越大，恩格尔系数处于高位。

此外，国家新型城镇化规划（2014-2020年）提出要推进以人为核心的城镇化，城市化的本质是“人”的城市化。《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台，农民工户籍问题将得到解决。现在的最大问题是，进城的农民能够安居乐业，买得起房，避免城市贫民窟的出现。虽然我国目前名义上的城镇化率为53.7%，其实有城镇户籍的常住居民不足27.6%，也就是说有3.5亿人在城镇工作，基本上属于打工者，如果这3.5亿人留在城市，假定一半需要房子，需要城市提供1.75亿套房子。如果要达到70%世界城镇化的平均发展水平，还需再增加1.75亿套房子。目前的城镇化垄断体制只能带来高房价，普通农民收入估计20-30年很难买房。这样的城市化实际上是人口的城市化，而不是“人”的城市化，大量农民进城的潜在风险，会制造城市贫民窟。

（二）失业风险

1.经济增长放缓且失业率上升。劳动力需求的水平，在动态意义上主要决定于经济增长，持这一观点的代表人物是美国著名经济学家阿瑟·奥肯，他于1962年提出了著名的“奥肯定律”。该定律论证了失业率与国民生产总值增长率二者呈反方向变化的关系。即高增长率使失业率降低，低增长率则会提高失业率。他还认为，失业率与国民生产总值缺口之间的比率是1∶2，即失业率每增加1%，则实际国民生产总值会减少2%左右，奥肯定律是来描述变化和失业率变化之间存在的一种相当稳定的关系，通过GDP的变动预测失业率的变动是奥肯定律的一个重要结论，实际GDP必须保持与潜在GDP同样快的增长，以防止失业率的上升。

我国目前经济增长速度放缓，即从1978-2011年的年平均增长率10%的高速增长期换挡到2012年之后较长一段时期内的7%-8%的中高速增长，根据奥肯定律，未来失业率将上升1.5%。2013年就业人员76977万人，劳动人口79300万人，其中失业率是3%，即有2323 万的失业人员，如果失业率上升1.5%，将增加失业人员1161 万人。

此外，城镇化水平每年提高一个百分点，也就是每年新增1300万农民进城。近年来城市向农民工开放，却担负着700 万大学生就业的责任，如果再积极引导农民进城，以现在的经济总量和增长速度，不足以让大部分的农民进城就业，大量农民进城巨大的潜在风险，只能造成更多的失业。

2.第三产业发展滞后。从发达国家的经验和国际经济发展轨迹来看，人均GDP超过5000美元的国家和地区，在向高收入国家和地区行列迈进时，经济发展有许多显著的共性特征：第三产业上升为主导产业，第三产业创造的国民收入及占用劳动力的比重会持续地处于增长状态，同时其劳动力比重上升的速度快于国民收入的比重。2013年我国国内生产总值568845亿元，人均GDP 约为6767 美元，大大超过5000美元，而第三产业产值占国内生产总值比重仅为46.1%，与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。此外，城市化与第三产业发展密切相关，第三产业是就业的最大容纳器。中国2013年第三产业就业比重仅为38.5%，作为容纳劳动力的蓄水池作用没有充分发挥。

3.劳动力素质与产业发展不适应。目前虽然经济增长的特征是总量上经济增长率在回落，但是经济结构正在发生转折性的变化，第三产业代替第二产业，成为国民经济的主导产业，解决就业问题的途径是发展高新技术产业与第三产业。当前的农民工大都集中在第二、三产业的劳动密集型产业，他们受教育水平较低。教育水平欠缺暗藏结构性失业危机，将来要向资本密集型和第三产业的技术密集型产业升级，产业结构“软化”，这些低素质的农民工就可能面临结构性失业。从1990年到2010年三次人口普查的数据显示，20年大学扩招，加上九年义务教育的推广，才使中国成年人的平均受教育年限提高2.7年。而要适应未来的产业结构，意味着成年人的受教育年限要从不足9年提高到12年左右。而欧洲债务危机的教训表明，结构性失业与周期性失业互相转换。欧债危机已经过去了，但发生危机的很多国家依然有大量劳动力失业，就是因为他们的教育水平与产业结构不匹配。大量农民走向城市将面临结构性失业问题，而且短期之内劳动力素质问题是很难解决的。

结论与建议

在中国加快推进城市化过程中，大量农民进城的潜在贫困和失业风险不容忽视，如果得不到有效解决必然给社会、经济发展带来巨大的影响。

因此，建议成立新农合公司，由国营公司牵头成立新农合公司来规模性的运作农民拥有的土地，吸纳无法转移到城市就业的农民，每月按规定挣得工资，这样一方面提高了农民收入，当现代部门的边际收益与农业的边际收益相等时，产业平均工资差距缩小，解决二元经济结构中的收入差距问题；另一方面使失业率下降，同时每年新毕业的近700万大学生就业情况也可以得到改善。

重视农民教育的重要作用，整合职业教育和培训资源，全面提供政府补贴职业技能培训服务，加强农民工职业技能培训，使大量农业转移人口融入城市社会，适应产业发展需要。如全国600 多所地方本科院校将逐步转型做现代职业教育，充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，扩大优质教育资源，激发学校发展活力，促进农民工职业教育与社会需求紧密对接。

大力发展第三产业，寻找新的就业机会，充分发挥第三产业吸纳劳动力的蓄水池作用。2013年，第三产业占国民生产总值的比重为46.1%，第三产业的就业比重为38.5%，比2000年提高11个百分点，即在全国7.6977亿就业人员中，占2.9636亿人，相比于发达国家，第三产业发展余地还很大，现在的失业率是3%，即有2000万左右的失业人员。那么，如果把第三产业就业人口中的比重每提高1%，就可以解决700 多万人的就业，可见发展第三产业可根本性解决就业问题。

1.国家新型城镇化规划[E B/O L].2014-3-16.http：//news.xinhuanet.com/city/2014-03/17/c_126276532.htm

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