对进一步完善我国银行账户实名制的思考和建议

■ 王 欣

一、我国银行账户实名制规定和核心要素

银行账户实名制是指存款人开立银行账户应当提供真实有效的身份证件，使用实名开立银行账户，银行机构应当审查存款人的身份证件并做好登记，确认存款人真实身份，不得开立假名、匿名账户。

银行账户实名制是我国一项基础性的金融制度安排，是保护存款人资金安全、防范利用银行账户从事犯罪活动的基础，也是银行完善内控管理、防范经营风险、履行反洗钱义务的必然要求。2000年，国务院颁布 《个人存款账户实名制规定》（国务院令第285号），以行政法规的形式正式确立个人银行账户实名制度。2003年，中国人民银行发布《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行令 〔2003〕第5号），以部门规章形式明确单位银行账户实名制。2006年颁布的《中华人民共和国反洗钱法》以国家法律形式进一步说明银行账户实名制的要求。2005年，中共中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确提及“建立健全金融账户实名制”。2008年，中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》中再次强调“完善账户管理系统，依法落实金融账户实名制”。

银行账户实名制包括银行账户名称与身份证件名称的一致性、身份证件的有效性、存款人真实意愿的表示三个核心要素。

一是银行账户名称与身份证件名称的一致性。存款人使用身份证件上的名称作为银行账户名称是实名制的核心要求。这符合《中华人民共和国合同法》的规定，明确了与银行建立契约关系的当事人，由账户名称记载的当事人依法承担因银行账户开立和使用而产生的权利、义务和责任。另一方面，直观地向其他经济主体反映银行账户归属和账户资金的所有人，提高了经济活动的透明度，有利于促进经济活动的开展。

二是身份证件的有效性。身份证件的“有效性”主要包括三个方面：一是存款人提供的身份证件必须是法律、行政法规和规章规定的可以证明本人身份的有效证件或文件，现行的账户管理制度罗列了各类存款人应提供的证件或文件的种类；二是存款人提供的身份证件应在有效期内；三是身份证件的真实性，存款人开立银行账户时提供的身份证件必须是真实的，包括证件本身的真实性和证件上记载信息的真实性。

三是存款人真实意愿的表示。存款人真实意愿表示是实名制的实质性要求，包括两层含义：一是存款人同意开户；二是银行账户实际控制人应当为存款人本人。

二、境外金融机构客户身份识别制度概况

当前，我国经济社会发展取得巨大成就，国际地位和国际影响力稳步提升，因此，人民币银行账户的管理不仅要符合我国市场经济的发展要求，还要适应人民币国际化的发展需要，从部分世界发达经济体的银行账户实名制管理来看，普遍通过金融机构客户身份识别的方式实现账户实名制管理。

（一）金融机构客户身份识别制度

大部分国家和地区都明确将执行 “客户身份识别”程序作为银行与客户建立业务关系、开立银行账户的必要前提，且通过法律法规的形式要求金融机构办理业务时必须进行客户身份识别。如美国、德国、英国、澳大利亚、日本、韩国等6国均通过法案形式明确，香港地区为条例形式，新加坡和中国台湾地区则为监管机构颁布的规章制度。

在制度的具体内容方面，基本都没有对银行需核实的具体身份证明文件进行罗列，而是提出原则性要求及身份识别关键要素（如姓名、地址、身份识别号码等），同时在有关操作指引中对关键要素进行定义和解释，避免产生歧义和误解，并着重强调商业银行在客户身份识别和尽职调查中的必尽事宜，以此作为实施监管检查的主要依据。“客户身份识别”是监管机构实施账户监管与检查的重点，监管部门的检查重点是银行是否按规定制定了自身的客户身份识别制度，并积极主动地采取各种有效手段和措施实现对客户身份的实质性审查。银行一旦被认定为违规，将受到监管机构的处罚，如果触犯法律将面临监禁等更严厉的法律制裁。如：美国的《银行保密法》以及《美国爱国者法案》提出了银行进行客户身份识别的义务，美国联邦金融机构检查委员会制定的《银行保密法及反洗钱检查手册》对银行的客户身份识别提出了基本要求，包括：商业银行必须有书面的客户身份识别程序，由银行的董事会批准颁发等，并对客户身份识别过程中的“账户”、“客户”、“地址”、“身份识别号码”进行了详细的定义或注释。银行在开户前最少应该获取客户的姓名、生日、地址、身份证件号码等身份信息，必须通过基于风险防范的合理及实际的程序来识别客户，银行不一定需要保留所获取的客户的每个要素，但必须证明其拥有足够的信息能够使人相信银行确实识别了客户的真实身份。

在客户身份识别过程中，银行如果发现客户存在不满足客户身份识别要求的，银行可以拒绝开户。例如在法国，个人在银行开户时，必须提供开户人身份证明文件和开户人住址证明文件，银行还有权利向开户人要求提供其他相关信息的文件，例如工资单，虽然申请人并没有责任和义务必须提供这些文件，但如未提供则申请人有面临被拒绝开户的可能。

（二）客户身份识别的信息支持

大部分国家和地区在对银行进行客户身份识别提出明确要求的同时，均为银行提供了具有公信力的核实客户身份的联网系统或数据库支持，成为银行识别客户身份的重要手段。这些数据库或系统有的是官方免费提供的，有的是第三方机构提供的，需付费查询。如在美国，如果需要了解个人客户的信用记录和资信状况，可通过美国的TransUnion、Equifax及Experian三家信用机构进行个人信用状况查询并支付有关费用。

（三）客户风险等级分类

部分国家和地区对于客户身份识别或尽职调查的要求并不是一刀切，而是根据不同客户的风险等级，分别界定不同的识别或调查要求。对于政府、公共事业机构等洗钱风险较小的客户，其尽职调查的要求也相对宽松；而对于满足了一定条件或银行认定的高风险客户，则要进行加强型的尽职调查。例如美国、韩国都采用了客户风险等级分类机制。

（四）客户身份识别过程中的权责关系

大部分国家和地区对于客户身份识别过程中银行与存款人的权利及义务较为明确。客户有义务提供真实的身份信息，如果刻意提供虚假信息将有可能触犯法律。金融机构履行了必要的识别程序即可免责，甚至部分国家金融机构可不对客户提供材料的真实性负责。金融机构如果发现客户提供虚假资料，应立即报告监管与司法部门，拥有对客户采取关闭账户、终止服务及提起诉讼的权利。如德国银行业不具有审查材料真实性的职责，且不对客户所提供材料的真实性负责，因为德国拥有健全的法律体系、税收体系及银行体系，各个体系互相环扣，紧密相连，客户很难在其中某个环节做假而不被查出，客户造假一旦被调查发现，轻则可能进入银行黑名单有不良记录，重则会被举报到司法机构，根据不同情形可能会受到相应的司法处罚，但德国的监管机构检查时如果发现银行未留存应留存的证实客户身份的材料，将对银行处以罚金。

三、目前我国银行账户实名制执行中存在的主要问题

按照我国现行银行账户实名制度规定，存款人在银行开立账户应当使用实名，银行应对存款人提交的开户证明文件的真实性进行审查，履行客户身份识别的义务。但在实际执行过程中仍存在一些问题，影响了账户实名制的落实和执行效果。

（一）银行对于实名制的执行偏重于形式。银行对落实实名制与履行客户身份识别的本质与内涵认识不全面，造成开户过程中的核查工作流于形式。例如，《人民币银行结算账户管理办法》对每一类银行结算账户的开户证明文件进行了详尽的规定，如企业法人应出具营业执照、事业法人应出具事业法人登记证等，在实践中，银行往往就按照制度规定，要求客户提供相应的证明文件，对客户提供的证明文件的真实性、完整性、合规性审查后即开户，很少主动采取其他措施进一步全面了解存款人的真实情况，实名制的落实偏重于形式要件的审查，而非实质审查。

（二）银行与存款人在落实实名制中的权责不对等。现行法律强调了银行在落实实名制中的责任，但对于存款人义务和责任方面的要求却相对弱化。《中华人民共和国反洗钱法》明确规定“金融机构应当按照规定建立客户身份识别制度……要求客户出示真实有效的身份证件或者其他身份证明文件，进行核对并登记。”并且对金融机构违背上述规定的行为制定了罚则，却没有在法律的制度层面要求存款人在开户时应依法提供真实有效的证明文件或规定其主动配合金融机构进行身份识别义务，且缺乏对存款人违反实名制的有效惩戒机制，存款人违规开立银行账户的成本低，导致实务中伪造、变造身份证明文件开立银行账户的现象屡禁不止。

（三）开户证明文件种类繁多，但银行落实实名制的手段与途径较为有限。一方面，目前中国个人居民开户所提交的身份证明文件种类繁多，除居民身份证外，还有军人、武警证件、护照等无法通过联网核查系统核实的证件，不利于客户身份信息的识别和管理。另一方面，目前对于单位客户的营业执照、组织机构代码证、税务登记证等证明文件的真实性核实也没有有效的手段与途径。尽管 《中华人民共和国反洗钱法》提出了可以向发证部门协商核实事宜，但由于未明确处理机制、职责与流程，相关机构配合度不高，造成在实务中难以执行。

（四）社会信用环境不佳，加大落实实名制的难度。社会信用体系尚未建立健全，银行在身份识别过程中所具有的权力和能使用的手段较为有限，一方面，缺乏能够提供专业征信服务的信用中介机构，无法为银行深入了解客户提供有力的支持，另一方面，相关管理部门对公民和单位的信息管理欠缺或配合度不高，无法为银行核实客户身份信息的措施提供充分保障。此外，部分存款人信用、法律意识淡薄，在金融机构实施客户身份识别的过程中容易产生抵触情绪，经常不予以配合，特别是对职业、资金来源、用途、收入状况等信息往往是不予提供或虚假提供，导致银行落实实名制的工作难以有效开展。

四、进一步完善我国银行账户实名制的措施和建议

根据我国国情，借鉴其他国家和地区的相关经验，针对目前我国银行账户实名制执行中存在的主要问题，建议从以下几个方面进一步完善我国银行账户实名制。

（一）通过相应的制度安排，引导银行将实名制审查由形式要件审查转变为实质审查。从国外通行的做法来看，各国正式的法规制度大多没有对银行核实存款人身份的具体证明文件进行罗列，而是提出基本原则和关键要素的要求。借鉴国外通行的做法，改变我国现行制度中罗列开户证明种类的做法，在核心制度中明确存款人开户应出具的证明文件的原则性要求，在相关的实施细则中罗列各类存款人开户证明文件，并做出有关解释，同时允许银行在符合原则性要求的前提下，自行确定客户开户应出具的证明文件种类，既保障核心制度的原则性和指导性，又体现制度体系的操作性和实用性，并引导银行主动探索落实银行账户实名制的有效手段，将实名制审查由形式要件审查转变为实质审查。

（二）进一步明确银行和存款人在落实银行账户实名制中的权利和责任。一是明确银行在落实账户实名制中的权责，给予银行自主操作的权利和空间，促使银行发挥积极主动性，建立对存款人身份全面、深入和持续的管理机制。借鉴国外的通行做法，在制度中着重强调银行在落实银行账户实名制中的必尽事宜，如应按实名制要求审查客户开户证明文件的真实性、完整性、合规性，对于疑义信息应进一步辅助核实等，并不规定具体的操作方式，银行据此发挥主动性，在实践中逐步探索、自行总结制定符合监管部门要求的操作机制和制度设计。监管部门的检查重点是银行是否建立了银行账户实名制工作机制并落实执行，对于未尽职的银行机构，给予严厉的处罚。

二是明确存款人有提供真实、有效身份证明文件并配合银行落实银行账户实名制的义务。对于不满足实名制要求的存款人，如拒绝接受实名制核实或提供的证明文件可疑且无法使银行进行有效核实等情况下，银行有权拒绝开户。对于提供了相关实名制证件，但不能充分配合银行进行其他相关实质审查的，明确由此引起的相关法律、经济责任由存款人自行承担。

（三）建立存款人违规惩戒机制。从法律或行政法规等更高的法规制度层面建立存款人违规惩戒机制。对存在提供虚假开户资料、开立虚假、假名、匿名账户、出租出借账户、恶意签发空头支票、大量从事套现、恶意拖欠银行贷款、抽逃出资等违法行为的存款人以及单位法定代表人建立“黑名单”，银行在开立账户时对“黑名单”上的存款人采取更加严格的身份识别措施。允许银行基于风险防范的考虑，根据客户身份识别的不同结果，提供差别化服务，例如，对于中国公民未提交居民身份证开立个人银行账户的，不能使用网上银行、电话银行等服务。探讨对不法分子依法追究刑事责任的可能，如在美国、德国、澳大利亚，银行可以对刻意提供虚假身份证明文件的存款人提起诉讼并追究刑事责任，严重违法者甚至将面临长达十年监禁的法律制裁。

（四）推动信用环境的改善和存款人诚信机制的建立。通过各项措施拓展银行客户身份识别的途径，改进目前公民身份信息联网核查系统的数据质量，实现与工商等部门数据库的联网核查。以营利为目的的商办信用信息数据库的应用在国外较为普遍，鼓励国内企业通过自己组织信用调查，建立商业信用信息系统，为包括银行在内的使用者提供有偿服务。规范中介机构的经营行为，培养出一批信誉可靠的咨询公司、信用调查评估公司、律师事务所、会计师事务所，资信估价公司等中介机构，提高其评估、调查资信的可靠性，充分发挥其在客户识别和信用调查中的作用。加大宣传力度，宣讲账户实名制和建立社会经济信用秩序的重要意义，提倡诚实信用，反对失信欺诈，着力培育“信用至上”的全民意识，营造一个信守承诺、珍视信誉的社会经济信用环境。