资本项目可兑换后的跨境资本审慎监管：OECD国家的经验

■盛雯雯

一、构建跨境资本审慎监管体系的意义

近年来，中国推进资本项目可兑换进程的步伐明显加快，传统的外汇管理方式正面临转型。在此背景下，研究构建宏观审慎框架下的跨境资本管理体系具有重要意义。一方面，2008年全球金融危机后IMF等国际组织重新意识到了跨境资本审慎监管在防范系统性金融风险中的重要性。在原有资本管制工具的基础上，IMF （IMF，2010；2011；Ostry et.al.，2010，2011)引入了与外汇相关的审慎措施，提出了资本流动管理工具 （Capital Control Measure,CFMs）的崭新概念，鼓励一国利用多样化的CFMs工具对跨境资本进行合理的监管。CFMs概念的提出，实际上从侧面强调了跨境资本审慎监管在提高金融稳定性中的重要作用。而另一方面，从各国经验现实来看，OECD国家得益于其相对成熟的国内金融体系和较为完善的市场经济体制，在《资本流动法案》的推动下，早在20世纪后期就率先实现了资本项目的自由化改革，全面取消了资本管制。但是即便如此，OECD国家也并未放弃将跨境资本审慎政策作为常态化工具的运用，其相对成功的监管经验表明：在资本项目实现自由化后，审慎监管将取代资本管制成为防范跨境资本流动风险的有效手段。OECD的经验对中国下一步构建跨境资本审慎管理框架而言具有重要的借鉴意义。

二、跨境资本审慎监管的工具分类

在宏观审慎工具箱中，直接作用于跨境资本流动的主要是与外汇相关的宏观审慎政策，其定义是指根据交易计价货币，而非交易方居民性质实行的一系列限制性措施。这是由于资本项目可兑换后，一国对跨境资本流动监管必然将经过由限制跨境交易，即居民歧视性原则向防范外汇风险，即币种歧视性原则的转变过程。相较于传统的资本管制手段，外汇相关的宏观审慎措施可表现为多种多样的价格型调节手段，因此在政策设计和实际使用中更为灵活，当前已被各国广泛应用于对境内金融机构尤其是银行部门的审慎监管实践中。常见的与外汇相关的审慎政策可分为以下四大类：（1）对居民外币借贷的限制；（2）对购买境内发行的外币计价证券的限制；（3）对外汇存款施加差异化待遇，这种差异化待遇具体表现为准备金要求、对资产流动性的要求、利率的管制，和信贷管制；以及（4）对金融机构外汇敞口限制等。IMF《各国汇兑安排与汇兑限制年报》（AREAER,简称为汇兑年报）显示，2013年34个OECD国家中共有17个国家使用了一项或多项的与外汇相关的审慎措施。就各类工具的使用频率而言，对外汇敞口的限制是OECD国家最常使用的审慎工具手段，其次为对外汇资产流动性的要求，而对外汇存款的信贷管制和利率管制则最少被使用。

三、宏观审慎工具在OECD的现状及其与中国对比

（一）对居民外币借贷的限制

当前，通过限制居民外币借贷而进行审慎监管的OECD国家很少，主要为韩国、墨西哥与波兰。其中，韩国严格限制居民出于为跨境交易融资目的而进行的外汇借贷业务，但是对中小型制造业为购买本国生产设备而进行的外汇贷款则免除该限制。墨西哥则是对银行机构的外汇贷款业务施加了总量限制，而无论借款者是否是国民、公民或所处的外汇敞口水平。波兰要求本国银行必须根据借款者的收入来源的币种来确定用该币种计价的外汇贷款，而对借款者收入来源之外的货币计价贷款则遵循更为严格的信誉要求。当前，中国对外债实行分类管理：对境内中资机构举借短期外债和国有商业银行中长期外债实行余额管理，余额由外汇局核定；而对境内中资机构举借中长期外债则需通过国家发改委的审批。一切形式的外债均须在外汇局注册登记；同时银行总体债务规模应符合《中国商业银行法》中对资产债务比率的相关规定。对此，中国正在积极寻求转变外债管理方式，推动外债的宏观审慎管理改革。

（二）对在购买境内发行的外币计价证券的限制

使用该手段的OECD国家主要包括智利、冰岛、韩国、墨西哥、斯洛伐克。其中，智利对本国银行购买本国发行外汇计价债券的总量并不施加限制。但是，银行必须遵守银行法所规定的交易类别，且须按照智利央行的要求约束自身的风险敞口。冰岛和韩国对此的管制都非常严格：冰岛要求对各类外汇金融证券产品投资必须通过冰岛央行的审批，韩国则严格禁止本国从事外汇业务的金融机构为韩元融资而购买境内发行的外汇债券。一直以来，中国对在境内发行外币计价债券的管理措施都比较严格，目前只允许少数政策性银行在央行的批准下，出于为境内企业提供外币融资的目的发行境内外币债券，而其他金融机构在境内发行外币计价债券则受到严格限制。

（三）对外汇存款施加差异化待遇

由于OECD国家鲜少对外汇存款施加利率管制和信贷管制，因此本文仅对外汇存款准备金的差别化要求和资产流动性要求两个审慎监管政策做出分析。

1.对准备金的差别化要求

对外汇存款施行差别化准备金要求的OECD国家包括奥地利、韩国、土耳其、以色列。其中，奥地利央行对各个币种的期限为两年以下的外汇存款和债务证券施加了准备金要求。韩国央行视存款者的居民身份和存期长短的不同，对外汇存款施加了1%、2%、7%三档的准备金率要求。以色列央行的规定则体现了对居民和非居民外汇存款差异化对待，其中要求境内银行对居民外汇存款按照本币计算准备金，而对非居民的外汇存款则以外币计提准备金，并且还对非居民的外汇互换和外汇远期交易也规定了10%的准备金率要求。对此，中国的做法是对人民币存款准备金和外汇存款准备金区别对待：对人民币存款设定了相应的准备金率利率和超额存款准备金利率，但是并不对外汇存款的准备金支付利息。

2.资产流动性要求

对银行外汇存款施加资产流动性要求的OECD国家较多，主要包括德国、奥地利、智利、韩国、墨西哥、土耳其、以色列。其中，德国要求外汇存款应符合欧洲央行协会（EBA)的指导要求。智利要求无论外汇存款和资产的具体计价币种为何，都必须以美元计值交纳准备金以保证流动性。土耳其要求境内银行须自行计算并维持两个流动性指标：总流动性比率不得低于100%，外汇资产流动性比率不得低于80%。类似的，以色列规定银行的外汇流动性资产与偿付期低于1个月的外汇负债之比不得低于100%。韩国央行则根据银行资产负债的期限结构不同，设计了非常具体且差异化的流动性要求，根据期限结构的不同，流动性比率从3%到100%不等。而2013年中国对此的规定为要求银行当期外汇资产余额与当期外汇负债余额之比不低于25%。

（四）对金融机构外汇敞口的限制

由于外汇敞口头寸有可能在汇率走势逆转的情况下对国内金融机构的资本充足率、信贷质量乃至流动性造成严重的影响，对金融机构外汇敞口的监管已成为OECD国家防范跨境资本流动风险最常见的政策工具，被各国广泛使用。英国、奥地利、智利、捷克、芬兰、法国、冰岛、意大利、韩国、墨西哥、挪威、波兰、葡萄牙、土耳其、斯洛伐克都出于审慎监管的原因，对国内金融机构的外汇敞口有所限制。代表性做法如：英国规定本国金融机构根据即期外汇负债的净余额向央行计提0.18%的无息存款准备金。法国对此的规定为不直接限制金融机构的风险敞口水平，但是规定当金融机构净外汇头寸和净黄金头寸之和占全部自有资金的比率超过2%时，金融机构须按照二者头寸之和乘8%计算并提供自有资金支持。韩国则规定银行全部净敞口头寸不得超过该银行上月的全部股本资本的50%，此外韩国还在2013年将本国银行外汇衍生合约与银行资本比率由40%下调为30%，而对外资银行分支机构该比率则从200%下调至150%。相较于OECD国家，中国的做法表现为对外汇总敞口而非净敞口的限制，即通过对金融机构从事外汇交易量直接限制来控制外汇敞口风险，具体规定为金融机构代表自身的外汇交易的日交易量（总外汇敞口）不得超过营运外汇资本的20%；在监管部门的许可下，金融机构可以留存不超过1%外汇营运资本的隔夜外汇敞口。

四、对中国跨境资本审慎监管的政策建议

OECD国家的实践经验说明：资本项目可兑换改革与跨境资本审慎监管二者之间并不矛盾，尽管资本项目的开放必将伴随着传统资本管制的大幅取消，跨境资本审慎监管仍为一国提供了多样化的政策工具用以防范跨境资金风险。因此，即便一国实现了资本项目可兑换，也并不意味着就丧失了对跨境资本流动监管的能力。对此，中国的当务之急是应尽快建立和完善可兑换后的跨境资本审慎管理框架，这样才能使资本项目改革的成本收益最大化。

与OECD相对健全成熟的审慎监管模式相比，中国目前的差距主要体现在OECD国家各类跨境资本监管工具的审慎性更强，所采用的工具多为价格型，一般并不对总量设限，而是利用价格杠杆强化金融机构自身的审慎经营行为，从而降低货币错配风险，提升金融系统的整体稳定性。与此相比，中国尽管跨境资本管理覆盖范围全面，但以行政性或数量型工具为主，跨境资本的审慎监管尚处于初步建立阶段，未来的改革方向应为进一步突出市场化原则，充分发挥市场自身审慎行为的积极性，强化金融机构自身的审慎经营意识。

在具体的政策设计上：首先，对外币外债的审慎监管应逐步由余额管理和审批制转变为基于风险识别的外债动态调节机制，外债的审慎调节可综合考虑企业经营状况如净资产、销售额等微观变量，以及国际收支情况、国家整体负债水平等宏观变量具体设定。其次，在对外汇存款的审慎监管上，当前中国对外汇存款已设置了与本币存款差异化的准备金规则，并对银行当期外汇资产与负债规定了最低比率要求以保证流动性，未来可以在此基础上参考以色列和韩国的做法，进一步体现对外汇存款和负债币种结构与期限结构的风险防范，制定兼具结构性差异与动态调节能力的准备金和流动性要求。最后，在对外汇敞口风险监管的工具设计上，法国和韩国等国的做法值得借鉴，中国可由当前的对金融机构外汇交易量即总外汇敞口的管制，转变对外汇净敞口水平的管理，具体为对境内银行的净外汇敞口水平规定某阈值，对超过阈值的净外汇敞口部分要求计提准备金或提供其他自有资金支持，从而达到控制外汇敞口风险的审慎政策效果。

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