刍议我国《存款保险条例》存款人保障机制

■黄小强

一、我国《存款保险条例》存款人保障机制的规定

在大多数已建立存款保险制度的国家中，存款保险相关法律法规往往开宗明义地规定存款保险之目的在于保障存款人的存款。作为保险的一种特殊表现形式，存款保险对存款人的保障，仍然适用保险的一般原理，即保险机构承诺在一定时期内对可能发生的风险事故在实际发生之时，就保险事故所带来的经济损失向被保险人提供一定的经济补偿。在存款保险法律关系中，存款人基于存款合同和存款保险法律规定，自动成为存款保险受益人，并在法定保险事故发生后享有被保险存款偿付请求权。存款保险机构与存款人之间是一种单务法律关系，其主体、客体、权利义务的内容法定。存款人一般只能被动接受和行使相关权利。存款保险法律法规对存款人、存款保险机构权利义务的表述准确、合理与否，关系到存款保险制度对存款人的保障程度。

我国关于存款人保护的内容散见于 《存款保险条例》不同条款之中。如第1 条之目的，第4 条和第5 条分别规定了被保险存款的种类、赔付限额和计算方式，第7 条明确了存款保险机构偿付被保险存款的职责，第18 条规定了偿付被保险存款的方式等。其中，第19 条是存款人保障的核心条款。该条赋予了存款人被保险存款偿付请求权，明确了存款保险基金管理机构的义务，列举了存款保险事故种类。与其他条款内容相比，第19 条对存款人何时以何种方式行使权利做了规范，直接关系到存款人被保险利益的实现，构成了我国存款保险存款人保障机制的主体框架。

二、我国《存款保险条例》存款人保障机制需关注的几个问题

（一）存款保险事故的确定。我国《保险法》规定：“保险事故是指保险合同约定的保险责任范围内的事故。”即保险人依约应对被保险人或者受益人承担保险责任的事件，是保险人应负担之危险和履行义务之事由，其中，危险是实质要件，事由是形式要件。作为一种政策性保险，存款保险事故法定，但同样由实质要件和形式要件组成。从国外存款保险立法看，大多数国家采取列举或概括的方式规定存款保险事故。如日本《存款保险法》列举了存款保险机构承担保险责任的条件：除投保银行不能支付存款外，如果投保银行被宣布破产，或者银行的股东宣布解散银行，存款保险机构均应开始承担保险责任；美国《联邦存款保险法》概括了银行关闭的条件，一家被保险的银行如果没有足够的储备，无法向存款人支付存款时，则这家银行将被关闭。实质要件是投保机构不能向存款人返还存款的信用风险，形式要件则包括破产、解散，关闭等。我国《存款保险条例》采用列举加兜底的方式确定，包括：“1.存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织；2.存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算；3.人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；4.经国务院批准的其他情形。”与国外存款保险事故的规定相比，我国对保险事故的规定比较具体和直观，但限制性条件也更多。对存款保险事故的过多限制，缩减了存款人偿付请求权的行使范围，降低了对存款人的保障效果。

以商业银行接管为例，一是当投保机构具备了存款保险事故的实质要件之时，接管与否不确定。《商业银行法》、《银行业监督管理法》 等法律法规规定，对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益的，银行业监管部门可以实行接管。银行业监管部门作为接管的决定机构，何时行使以及如何行使接管权利，取决于其判断。二是银行业监管部门对投保机构做出接管决定时，存款保险基金管理机构是否担任投保机构接管人不确定。《商业银行法》规定接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施。安排接管组织是接管决定机构组织实施接管的一项重要职能，具有自由裁量权。存款保险基金管理机构虽然从其专业性、厉害相关性等角度看，是担任投保机构接管人的有力选择，但并不是唯一选择。按照保险的一般原理和存款保险事故法定原则，只有符合法定形式要件的保险事故发生，存款人才能行使偿付请求权。在存款保险基金管理机构不担任投保机构接管人或撤销清算人时，存款人无权请求存款保险基金管理机构偿付存款。同时，假设银行业监管部门决定对两家投保机构实行接管，其中一家接管组织由存款保险基金管理机构担任，另一家接管组织由银行业监管机构担任。根据《存款保险条例》，后一家投保机构的存款人无权获得存款保险保障。在面对同一实质风险时，过多的限制造成存款人之间的事实不公。

（二）存款偿付的时间要求。在存款保险制度中，存款保险机构是否及时快速的对存款人进行赔付，不仅关系到存款人的利益，也关系到公众对金融机构的信心。大多数国家和地区采取了边接管或清算边偿付的方法，如《美国联邦存款保险法》规定，联邦存款保险公司应于投保金融机构关闭停业时，尽快（As soon as possible）对存款人进行赔付；中国台湾地区《存款保险条例实施细则》规定：“应自要保机构停业之次日起尽速办理”；《加拿大存款保险公司法》规定:“……在付款义务产生后，尽快向公司认为理应受偿的人以下列方式履行支付义务”。我国《存款保险条例》第19 条规定：“在前款规定情形发生之日起7 个工作日内足额偿付存款”，在体现存款保险机构偿付被保险存款及时性要求的同时，设定了具体履行完成的时限，更为严格。但是与境外存款保险机构偿付被保险存款始于投保机构被关闭、停业等保险事故发生之时的主动性偿付不同，我国存款保险偿付始于存款人向存款保险基金管理机构请求偿付之时，为被动性偿付。与保险事故发生的统一性和确定性不同，在被动等待存款人申请偿付的情况下，存款人是否行使、何时行使偿付请求受到包括存款人获取保险事故发生信息的时间、对相关信息的认知水平以及存款存在法律纠纷等不确定因素的干扰，会形成有人行使权利、有人没有行使权利、有人不知道要行使权利的情况，会影响存款保险机构理赔的整体进度和理赔成本，损害存款保险机制的整体效用。

此外，作为一种财产利益请求权，存款人被保险存款偿付请求权是否适用民事法律关系中的债权请求权诉讼时效之规定，我国《存款保险条例》并没有明确的规定。在民事法律法规中，诉讼时效是指债权人如未在法定期间内向债务人提出请求，其债权请求权将变成自然债权或直接消灭。其出发点在于若权利人长期怠于行使权利，会使法律关系处于不确定状态，不利于维护社会交易秩序稳定。但是，由于诉讼时效涉及到哪些权利因诉讼时效期间届满、义务人提出诉讼时效抗辩而不会得到法院保护的重大问题，对于关系到普通百姓的切身利益和社会公共利益的权利，民事法律法规排除了诉讼时效的适用，存款人的存款本息偿付请求权就是其中之一。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》，对于要求支付存款本金及其利息的请求权不受诉讼时效的限制。存款保险偿付请求权虽然也是以财产利益为内容的请求权，但其权利源自法定，是存款人基于与投保机构之间的存款合同而依法享有的权利，是存款合同之债权请求权的法定派生权利。其是否适用时效取决于存款合同之债权请求权是否适用时效。从存款保险制度实质看，作为一种特殊的保险，存款保险不仅承担了保护个人合法权益的任务，还具有维护金融秩序和稳定的行政职责。因此，无论从形式合理性还是实质需求来看，都应给予存款保险偿付请求权最大限度的保护，即适用最高法关于存款偿付请求权不适用诉讼实效的司法解释。

（三）存款保险机构的信息核实。存款保险机构向存款人进行偿付是建立在对存款记录、债务与权益等信息进行核实调查基础之上的。此类信息主要来源于投保机构和监管部门。但是，由于存款人情况处于不断变动之中，投保机构和监管部门客观上难以掌握每一个存款人的存款情况，特别是在投保机构记录质量较差，受到质疑时，仅仅基于投保机构和监管部门的信息记录进行审核显然是不够的，必须要求存款人提交相应的有效证明作为信息审核的辅助资料，与前述信息进行核对，以最终确定责任范围并进入实际偿付程序。如我国台湾地区《存款保险条例》规定：“存款保险公司根据停业机构账册记录及存款人提出的存款余额证明，按其保险金额，直接在停业机构柜台，以支票或现金赔付给存款人。”我国《存款保险条例》规定了存款保险基金管理机构获取信息的两种途径：一是与金融监管部门建立信息共享机制获取相关信息；二是为保证及时偿付，可以要求投保机构及时报送相关信息。但并未对从存款人处获取信息的方式做明确规定。一般而言，获取个人信息的方式分为法定和个人同意。就存款保险偿付而言，逐一征得每一存款人提供本人信息同意的方式显然会极大地降低存款保险机制的工作效率。作为兼具行政管理和社会公益性质的存款保险机构，应该赋予其法定要求存款人提供个人相关信息的权利，当存款人不提供相关信息时，成为保险存款机构不履行偿付责任的抗辩事由。

存款保险机构获取存款人相关信息只有符合特定标准才能作为偿付被保险存款的依据。在具体实践中，对信息的审核主要包括形式审核和实质审核两种。形式审核仅对提供信息的形式要件是否具备进行审核，即信息是否齐全和符合法定形式。实质审核是在形式审核的基础上，还需对信息的真实性和合法性进行审核。在普通民事行为中，由于信息的真实性关系到个人的切身利益，行为人更多地采取实质审核。在行政行为中，虽然对于形式审核和实质审核的使用问题争议不断，但采取形式审核已经成为主流。存款保险机构作为兼具民事和行政属性的行为人，对存款人信息应采取哪种标准？ 本文认为，存款保险机构应采取形式审核标准。存款人提交信息是投保机构和监管部门信息的补充，其内容主要是身份证明、存款凭证、支付方式选择等，此类信息一般都具有法定表现形式和要件，直观易判，采取形式标准可以极大地提高存款保险偿付效率。同时，存款保险机构工作人员专业知识范围和经验也不具有对此类信息真实性审核的能力，且实质审核往往涉及权利归属判断，一旦审核存疑，会给存款保险机构及其工作人员带来大量纷争甚至诉讼，干扰存款保险机构的正常工作。在采取形式标准的同时，对于关系他人重大利益的情况，比如存款被冻结、存款已设定质押、存款人死亡继承尚未完成等，存款保险机构还需进行审慎审核，即对存款人之外的其他权利人信息进行形式审核，只要相关权利人进行权利主张并提交了相关证明资料，存款保险机构应暂停对存款人被保险存款的偿付。

（四）存款偿付的特殊情形。一是抵消偿付。我国《存款保险条例》对存款人与银行间的关系设定是静态和简单化的。在一般经济活动中，个人与银行之间的关系是动态和多样化的，一个人既可以向银行存款成为债权人，又可以从银行借款成为债务人。当一个人在同一银行既有存款又有债务时，存款保险机构是一边向存款人偿付被保险存款一边向其追索债务，还是就被保险额度内的存款与其债务进行抵销？ 我国《合同法》规定：“当事人互负到期债务，该债务的标的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的债务抵销。”在实践中，银行是使用抵销权最为频繁的单位之一。作为投保银行的接管人或撤销清算人，存款保险机构享有处理被接管或被清算银行债权债务的各项权利，其中也包含了抵销权。作为一种形成权，存款保险机构只需将抵销主张通知到对方即可生效。从经济角度看，抵销权的行使不仅有利于降低存款保险机构的执行成本和减少存款保险基金的损失，也能最大限度地保护存款人合法权益。假设，甲在某银行存款60 万元，并借款20 万元。不抵消时，甲获得存款保险50 万元，偿还20 万元，10 万元等待清算分配，最终权益≤40 万元；抵销时，甲获得存款保险40 万元，偿还0 元，无清算分配，最终权益为40 万元。不少国家地区存款保险制度对抵销权做了规定，如我国台湾地区《存款保险条例》就规定“存保公司办理赔付前，得就存款人在停业要保机构之债权，依下列债务及顺序相互抵销之：一、以存款向停业要保机构办理质借之债务。二、已届清偿期或依契约约定视同届期或依其他法律适于抵销之债务。”

二是联名账户。我国存款保险条例规定了一个人在一家投保机构拥有数个账户和一个人在不同投保机构拥有账户的情况，但未规定数人在一个投保机构拥有同一个账户的情况。存款保险机构如何认定这一账户，对账户共有人的利益关系重大。假设，甲、乙、丙三人共同在银行开立了一个存款账户，存款总额为60 万元。一旦保险事故发生，存款保险机构赔付究竟是以三人为一个存款人赔付50 万元，还是将三人视为三个存款人，每人各赔付20 万元？我国个人存款账户实务中存在联名账户，即2～5 个人共同在一家银行开立，共同管理、共同使用、共同积累的储蓄存款账户。账户联名人为账户存款的共有人。根据民法的相关规定，共有财产分割有约定从其约定，无约定时，按份共有人可以随时请求分割，共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时可以请求分割。共有关系是属于按份共有还是共同共有，应从存款人与银行之间签订的联名账户协议来判断。从我国银行联名账户的具体实践看，大多数联名账户属于共同共有，但也有按份共有之情况，如工行联名账户。共有形式决定了对共有财产的分割，进而影响存款保险的偿付。对于按份共有联名账户，存款保险机构按照账户余额按每人比例份额进行偿付。对于共同共有联名账户，应从约定提款方式进行判断。如果账户提款必须三人共同做出，则三人为一个存款整体，存款保险机构只能赔付50 万元。如果账户所有联名人可以独立地行使提款权，则每个联名人为独立存款主体，在没有分割协议的情况下，存款保险机构根据等分原则赔付每人20 万元。

三、基于存款人保障的三点建议

（一）借鉴民事法律法规中财产权利的有关概念和规范。在存款保险制度中，存款人和存款保险偿付请求权本质上仍属于私人财产性权利。我国民事法律法规已经建立了成熟、完善和广泛适用的个人财产性权利法律规范，社会公众在此规范下业已形成了特定的行为范式和法律效果预期。从降低立法成本和稳定公众预期的角度，《存款保险条例》 应充分借鉴民事法律法规中关于诉讼时效、共有关系、抵消、第三人权利等相关概念和规范，适时制定《存款保险条例实施细则》，使存款人基于现有民事行为习惯，更好地了解存款保险制度运作，促进存款保险制度的施行。

（二）建立健全存款人保障相关配套制度。法律关系的产生、变更和消灭基于特定的法律事实。在存款保险法律关系中，部分法律事实的发生和确定依赖于相关主体行为的具体行为。针对这些特定行为制定相应规范制度，能够增加行为的透明度和可预测性，降低法律事实的不确定性。如建立健全银行机构接管、清算和破产制度，确定存款保险基金管理机构法定接管人或清算人地位；建立健全存款人信息登记、审核、统计分析制度，赋予存款保险基金管理机构相应的监督检查处罚权；建立健全存款保险通告和申请制度，明确行为主体、范围、时间、方式、场所、资料种类和形式及其法律效力。

（三）建立便于存款人获取保障的存款保险机构组织架构。权利的行使总是需要付出成本的。权利行使便利与否会对权利人行使权利造成影响。在存款保险制度中，存款保险机构是存款人获取保障的主要甚至唯一来源。存款保险机构的区域布局关系到存款人行使存款偿付请求权的相应成本。鉴于我国绝大多数存款人集中在地市和县域之中，依托人民银行地市和县级分支机构建立存款保险基金管理机构的偿付请求和申诉受理点，并赋予其一定的形式审核职责，可以显著地降低存款人的出行、通讯和时间成本；采取逐级授权的方式赋予人民银行地市和县级分支机构作为处理本区域城市商业银行、农合行、信用社等投保机构的存款偿付职责，也有利于降低存款保险中心和副省级城市人民银行分支机构的偿付压力和管理成本。

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