保护我国耕地质量的财税政策研究

熊冬洋

耕地是一种最基本而又宝贵的农业生态资源，其质量的好坏直接影响国家粮食安全和农业生态环境。不言而喻，保护耕地质量对于社会的稳定和农业的可持续发展意义重大。目前我国耕地质量总体情况并不乐观，从2009年12月24日国土资源部发布的《中国耕地质量等级调查与评定》可知，我国中等地、低等地的面积分别占到全国耕地评定总面积的50.64%、16.71%，而优等地只占2.67%，生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。诚然，近年来，为保护和提高耕地质量，中央和地方各级政府都通过国土资源管理部门积极开展加大土地整治力度、加强基本农田建设等方面的工作，也取得了一定的成绩。但我国耕地质量总体状况不佳、耕地后备资源不足的现实并没有得到根本改变，耕地质量保护任务依然十分严峻。当前在影响耕地质量的诸多因素中，农业生产造成的对耕地的污染和城镇化过程中对优质耕地的占用是导致耕地整体质量进一步下降的两大主要因素，而现行的财税政策在一定程度上对农业污染的控制起到逆向调节作用，同时也更易引发城镇化耕地占补平衡过程中“占优补劣”情况的发生。因此，进一步完善现行财税政策就成为有效保护和提升耕地质量的必然选择和重要途径。

一、对耕地质量概念的理解

耕地质量问题是当今社会关注的热点问题，但迄今为止，人们关于耕地质量概念的理解还不尽相同。李丹等[1]认为耕地质量包括主要由土壤肥力与水资源保证率构成的本底质量、耕地土壤环境和水环境等受污染程度决定的健康质量，以及耕地的区位条件和对耕地的投入水平决定的经济质量三部分构成。刘友兆等[2]认为耕地质量是构成耕地的各种自然因素和环境条件状况的总和，表现为耕地产能的大小、耕地环境的好坏以及耕地产品质量的高低。张雷娜等[3]认为耕地质量是个多层次的概念，其首先表现为由土壤条件和灌溉、排水、道路等土地基础设施条件决定的生产能力；另外，农业科技水平、土地形态及农田管理状况等也是影响耕地质量的重要因素。赵登辉等[4]认为，耕地质量是耕地的综合属性，耕地肥力和耕地位置是决定耕地质量的两个主要因素。 陈百明等[5]认为耕地质量是指特定用途的土地质量,是耕地维持农业生产、发挥净化环境以及保障生物健康等各方面能力的集中体现。 在综合上述不同学者的观点的基础上，结合近年来我国耕地质量建设的实践，笔者认为，耕地质量是指由耕地的各种自然条件以及相关设施的投入、工程的建设、科技的应用和管理的加强等多因素决定的，耕地满足农业可持续发展方面的明确和隐含能力的总和。这些能力主要表现在两个方面：一是耕地被用来种植农作物所具有的持续稳定的产出能力和产品质量；二是耕地在保护土壤、防风固沙、涵养水源、调节微气候、净化环境以及产生和维系生物多样性等方面的能力。[6]前者我们称之为耕地的经济质量，后者我们称之为耕地的生态质量。根据耕地产出能力和耕地产品质量的影响因素，耕地经济质量可视为耕地土壤质量、耕地区位环境质量、耕地的吻合性质量和耕地管理质量的综合体现。其中耕地土壤质量主要指土壤肥力的大小和土壤的健康状况，是耕地质量的基础；耕地区位环境质量是指耕地所处地理位置的气候条件、地形、地貌、地质、水文环境以及离城市的远近等；耕地的吻合性质量是指耕地与所种植农作物品种的适应度，是影响耕地经济产出效益的关键因素；耕地管理质量是指人类活动对耕地的影响程度，一般用耕地的平整化、水利化和机械化水平等来反映。[7]相对耕地经济质量能通过耕地产出能力直接体现不同的是，耕地生态质量的变化更具有潜隐性，这也正是耕地生态质量长期被人们忽视的原因之一。在农业生态环境面临严重挑战的当今，为实现农业的可持续发展，我们在强调耕地经济质量的同时，更要关注耕地的生态质量。

二、影响我国耕地质量的两大主要因素

(一)农业污染

当前，因化肥、农药等农用物资的不合理使用所导致的农业污染是影响耕地质量的一个重要因素。首先，我国是一个化肥使用强度很大的国家，不足世界10%的耕地的化肥使用量却超过了世界总用量的1/3。尽管近几年我们倡导低碳农业，但化肥使用量不断增加的态势并没有得到明显控制。国家统计局数据显示，2009～2013年5年中，化肥的使用量分别是5404.35万吨、5561.68万吨、5704.24万吨、5838.85万吨和5911.86万吨，平均每年增用量仍然达到100万吨以上。化肥的大量使用导致我国耕地土壤深度酸化、土壤结构被破坏、土壤板结、物理性变差、重金属污染加重、营养元素有效吸收率下降以及有机质的合成与分解受到影响等诸多问题。并且，化肥的用肥结构也不合理。在农户使用的化肥中，氮肥的使用比重一直较高,而磷肥、钾肥等的使用量相对偏低, 从而直接影响土壤肥力状况和耕地质量。

同时，农业生产过程中农药的使用过量、喷洒方法不当而导致农药利用率较低等问题也较为突出。通常情况下农药利用率仅为30%左右,另外大约70%不是残留在土壤中，就是流进水中或散发到空气中，从而对耕地的土壤环境和水环境造成污染。这不仅对农产品质量安全构成严重威胁，而且还导致某些生物种类减少，生物多样性降低，使得耕地生态系统的结构不同程度地遭受破坏，稳定性、协调性和抗逆能力等降低，最终破坏耕地生态系统平衡。毋庸置疑，化肥、农药的不合理使用导致的污染直接影响耕地的土壤质量和耕地的生态质量。另外，难以降解农膜的过量使用导致的白色污染，以及秸秆焚烧、养殖业产生的畜禽粪便不合理排放等引起的污染也对耕地质量造成不良影响。

(二)城镇化建设对优质耕地的占用

城镇化作为中国未来经济增长的主要动力之一，是推进我国城乡一体化发展的必然选择和重要途径。但城镇化过程也是农用耕地不断被转化成非农建设用地的过程，与保护耕地存在一定矛盾。为缓解城镇发展占地与耕地保护之间的矛盾，早在1997年我国就提出并实施了耕地占补平衡制度，要求占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。的确，耕地占补平衡制度的实施在一定程度上减轻了因城镇化建设占地带来的耕地保障压力。但现实是，耕地占补平衡更多地表现在数量上的平衡，而不是质量上的平衡，像“占优补劣”这种破坏耕地质量的做法至今仍较普遍。基于降低投资成本，充分利用现有的基础设施、方便生产等方面的考虑，占地单位选择的建设用地往往是那些交通便利、土壤肥沃、区位条件较好的城市郊区或交通干线两侧的优质耕地，而补充的耕地却大多是位于土地后备资源相对丰富，而区位条件和产出水平等耕地质量特性明显不如占用耕地的偏远地区[8]，这正是导致我国耕地质量整体下降的重要原因之一。即便我们现在在操作程序上实行“先补后占、以补定占”的倒逼机制来确定建设占用耕地的数量和质量等别，但由于各级政府之间信息的不对称，以及涉地相关部门缺少联动和沟通，尤其是受土地财政和GDP倾向的利益驱使，为使城镇化建设用地得到满足，本该依法负有耕地保护责任的地方政府，有时反而成为主导、支持或默许耕地占补平衡中“占优补劣”发生的主体[9]，从而使得“占优补劣”失范行为难以得到有效遏制。

三、导致城镇化占用优质耕地和农业污染加重的财税政策原因

(一)耕地占用税的设计一定程度上助推城镇化建设占用优质耕地

耕地占用税是国家对非农建设过程中的耕地占用行为进行调控的一种主要经济手段，其形成的税收收入也是国家开垦新耕地，改造现有中低产田和改善农业生产条件等提升耕地质量举措的重要资金保障。目前的耕地占用税仍然以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，采取从量定额一次性征收的计征方式，征收税额的多少与耕地的质量等级没有直接联系。这意味着，纳税人占用等级质量不同的相同面积耕地所需承担的法定名义税收相同。但一般而言，占用优质耕地所产生的经济效益相对较高，所以优质耕地占用者的实际税负水平相比劣质耕地占用者反而更低。这不仅不符合税收的公平原则，而且在利益的驱动下，会在一定程度上助推耕地占补平衡中“占优补劣”现象的发生，最终导致优质耕地数量的进一步减少。并且，耕地占用税的单位税额也是按当地人均耕地面积来确定的，而与这个地方的耕地质量好坏没有关系。人均耕地面积越少的地方，无论该地耕地质量等级如何，其设定的耕地占用税单位税额就越高。诚然，这对于控制占用人均耕地面积较少地区的耕地具有一定作用，但同样不利于抑制“占优补劣”情况的发生。同时，在这种计征方式下，随着各地经济的不断发展和耕地市场价格的上升，如果单位税额不作调整，占用同样面积的耕地所上交的耕地占用税和由此形成的财政收入名义上不会发生变化，但相对整体经济水平和物价水平而言，两者都是下降的。目前，耕地占用税与快速上升的耕地价格相比明显偏低。2013年中国国土资源公报数据显示，2013年四季度末，全国105个主要城市中，占地比例较高的商服、住宅的地价分别是6306元/平方米、5033元/平方米，而耕地占用税的单位税额最高档次是对人均耕地不超过1亩的县域所规定的标准：10元～50元/平方米。即便是占用基本农田，计税标准提高50%，平均的单位税额也只有45元/平方米，其仅占商服地价、住宅地价的0.71%和0.89%。显然，如此低的税负水平使耕地占用税难以对耕地的不当占用起到抑制作用，也不利于耕地污染防治和耕地质量提升所需资金的筹集。因此，现行的耕地占用税在较大程度上形成了对耕地质量保护的逆向调节。而且，如果联系我国 83个50万人口以上的经济发展最强劲、农村工业化和城镇化走在前列的大中城市，有73个分布在国土资源部圈定的51片优质耕地集中分布区域的耕地质量空间结构的现实情况来看[10]，这种逆向调节将更加突出。

(二)现行农业补贴政策对农业污染控制具有一定的逆向调节效果

农业补贴是各国支持农业生产和促进农民增收的常用手段。对于我国这样一个人口众多的农业大国来讲，粮食安全和提高农民收入始终是关系到国家社会稳定的头等大事，因而我国大都以农业增产、农民增收为目的而设计的农业补贴政策有其应有之义。但正如联合国粮农组织前副总干事何昌垂认为的：中国一些现行的粮食安全政策是基于与经济发展进程中单纯追求 GDP 总量一脉相承的粮食安全理念设计的，存在不可持续性。[11]现行主要以追求粮食总量安全为目的的农业补贴政策在促进粮食产量增加的同时，也带来了农业污染的进一步加剧，从而影响耕地质量和农业的可持续发展。例如，为减少农户的农业生产成本，国家针对农民种粮给予的农资综合补贴在一定程度上更加促使了化肥、农药等农用物资的使用，从而进一步加重了破坏耕地质量的农业面源污染。再譬如，国家按农户实际种粮面积给予农民的直接补贴，尽管有助于国家粮食产量短期的增加，但同时也会带来农业种植结构较为单一和失衡的后果。这既会影响耕地生态系统中生物的多样性，也会影响耕地种植的适应性，最终影响耕地的生态质量和耕地的吻合性质量。诚然，近些年来，随着农业生态环境的日益恶化和耕地质量的下降，中央和地方各级政府也出台了一些与保护农业生态环境和耕地质量相关的补贴政策，如针对农作物秸秆还田、气化等资源化利用的补贴政策，针对生态脆弱地区和草原、森林、湿地生态保护的退耕还林工程和草原生态保护的补助奖励政策等。但有关控制农业污染，保护耕地质量的农业补贴政策整体上仍显不足：为抑制化肥过量使用而鼓励农民增施有机肥的农业补贴政策的实施范围还不够广，补贴力度也不够大；为减少耕地过度利用，鼓励农民耕地休耕，从而培养耕地肥力的政策几乎是空白；像针对草原、森林、湿地生态保护的补贴政策那样具有专门针对性的耕地保护与质量提升的补贴政策也较缺乏。可以说，现行农业补贴政策的不足是影响耕地质量的一个重要原因。

(三)耕地质量建设资金投入不足且使用结构不合理

正如上述，当前我国耕地质量总体不高的情况并未改变，耕地质量建设可谓任重而道远。近年来，各级政府对耕地建设和保护投入了不少资金，但与资金需求之间仍存在较大缺口。经测算，按当地政府资金的投入水平，不少地方仅完成当地中低产田的改造就至少需要四五十年，对于中低产田多的地区甚至要100年以上才能完成。[12]可以说，资金投入不足是制约耕地质量建设速度和水平的一个关键因素。同时，有限的耕地质量建设资金还存在使用结构不合理而导致使用综合效果低下的情况。尽管国家一再强调耕地保护和建设要从过去的注重数量保护向数量、质量和生态并重转化，但有的地方政府在耕地建设和保护工作中“重数量、轻质量”的思想依旧存在，以至于在土地整理和以中低产田改造为主的农业综合开发等项目的规划设计和资金使用计划中，更多考虑的是能快速显现成效和政绩的有效耕地面积的增大和地块平整，以及其他耕地外部环境建设，如硬底化排灌渠道的修建、机耕路的修筑、农业基础设施的安装等一定程度上能提高耕地管理质量的投入，而对于像增施有机肥、秸秆还田、科学施肥等有关土壤肥力的培育、防治农田污染，以及耕地质量监测等与提高土壤质量和耕地生态质量相关的投入却较少。另外，与耕地质量保护不无关系的对农民的教育培训方面的投入也不多，导致农民的整体素质并未得到明显提高。这不仅不利于增强农民保护耕地质量的意识，也使农民缺乏保护耕地的技术和方法，从而影响耕地质量保护和建设的进程。

四、保护我国耕地质量的财税政策建议

(一)改变耕地占用税的计征方式和计税标准

经济决定税收，税收反作用于经济，税收水平只有和经济保持一定的适应性才能发挥好调控作用。为避免因现行耕地占用税采取从量定额征收而导致占用耕地，尤其是占用优质耕地所承担的税负水平明显偏低带来的逆向选择问题，鼓励城镇化建设中不占或尽量少占优质耕地，我们应改变现行耕地占用税的计征方式，变从量定额征收为从价定率征收，使税负水平与较大程度反映耕地质量等级和当地经济发展水平的耕地价格挂钩，从而更能体现优质耕地资源的稀缺性。倘若继续维持从量定额征收，应进一步提高现行的单位税额，使税负水平与经济发展水平相适应，从而增强耕地占用税的调控功能。同时，由于我国耕地质量空间布局高低不均，不同地方的耕地质量存在较大差异，各个地方对耕地质量保护程度的要求也不尽相同，所以在确定耕地占用税的单位税额时，不能简单地仅以各地人均耕地面积为依据，也应考虑各地已被评定的耕地等别和质量情况，使耕地占用税的单位税额随耕地质量等级的提高而增加，以体现对优质耕地的保护。另外值得一提的是，对于由于考虑到土地管理部门和税务机关的管理难度及征收成本等因素，目前还没有被纳入耕地占用税计税依据的所占耕地周边已被隐性占用的地块，可视耕地质量评价标准的完善情况以及耕地监测水平和税收征管水平的高低，适时考虑根据这类地块的受损面积大小和地块质量的破坏程度来确定一个适当比例的面积纳入计税依据进行征收，用以对被破坏耕地进行必要的经济和生态补偿。这不仅符合税收公平原则，也更有利于规范耕地占用者的行为，促使其占前做到合理规划和设计，占后高效低碳建设和经营，尽量减少对耕地的污染和破坏，从而更好地保护耕地质量和农民的利益。

(二)进一步增设有利于耕地质量保护的农业补贴政策

一般而言，微观经济主体的生产经营方式往往具有路径依赖，理性的微观经济主体只有受到来自外部市场的压力或者政府的激励约束等，才愿意改变原有的生产模式和经营方式。为改变现行农民粗放型的农业生产方式，减少化肥、农药等化学品对农业生态环境的破坏和耕地的污染，更好地发挥农业补贴对农业生态环境保护和耕地质量保护的作用，从而逐步达到耕地生态保护和农业增产的双重目标，在进一步完善现行以增加农业产量为主要目的的农业补贴政策的同时，必须重视增加有利于耕地生态质量保护的绿色农业补贴项目，确保农民因保护农业生态环境和耕地生态质量而增加的成本能够得到合理的补偿，从而提高农户参与耕地生态质量保护的积极性。为此，遵照中央精神，在继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策的同时，一定要注重各种农业补贴结构的优化，提高补贴的综合效果。例如，对农资的综合补贴应视所用农资的特性，尤其是低碳效果的不同，实行差别化补贴，鼓励农民使用无污染或污染程度小的农资，重点增加对农民使用有机肥、高效低毒农药、生物农药、易降解农膜以及节能减排型农业机械等的补贴。此外，为避免对耕地的过度利用，更好地保持土壤质量、恢复地力，应根据耕地质量的监测结果并结合各地的光、热、水、土、气等自然条件和我国的农业科技水平，实施区域差别化的农田休耕补贴政策。财政在对休耕地修复和养护管理投入给予资金支持的同时，也应对参与土地休耕保护的农民提供一定的粮食和现金补贴，确保其收入和生活水平不因农田休耕而降低。

(三)提高耕地质量建设资金使用效果

鉴于我国耕地质量保护和建设资金需求较大，为给中央和地方各级政府财政加大对耕地质量建设的投入提供稳定持续的资金保障，应每年按合理比例从土地出让金、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费中提取建立耕地质量保护与建设专项基金。同时，为了形成多元化的耕地质量建设投资主体，充实耕地质量建设的资金来源，应注意提高财政资金的使用效果，通过改变财政资金的使用方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，注重运用税收减免、贷款贴息、投入补偿、风险损失补偿等多种直接或间接的补贴方式积极引导和调动社会民间资金参与耕地质量建设。尤其是要探索创新金融机构和农户支持耕地质量建设的方式，引导银行信贷资金和农民的资金投入到耕地质量建设当中。此外，要进一步优化耕地质量建设资金使用方向，在耕地质量保护和建设中，不仅要重视耕地外在环境的建设，如土地平整化、路沟渠工程布局和其他农业基础设施的投入，更要注重耕地内在质量的维护，特别是土壤质量的保护和耕地生态质量的提升。当前中央和地方财政应重点对“沃土工程”和“移土培肥”等重大工程的推进、测土配方施肥实施范围的扩大、农民秸秆还田、绿肥种植、有机肥的增施、农田景观生态效应的增强、已退化和污染耕地的生态修复与改造，以及耕地质量的动态调查与监测等方面给予资金支持。同时，为充分发挥好农民这个经营和保护耕地的主体在耕地质量建设中的作用，应进一步加大财政对农民培训和农业科技推广的支持力度，特别是要着力提高农民实行低碳农业生产的技术水平，减少农业面源污染对耕地质量的影响。

[1]李丹,等.耕地质量动态变化实证研究——以江苏省金坛市为例[J].中国国土资源经济,2004,(6)．

[2]刘友兆,等.耕地质量预警[J].中国土地科学，2003,(6)．

[3]张蕾娜,等.耕地保护：数量质量并重[J].中国土地,2009,(12)．

[4]赵登辉,郭川.对耕地定级与估价几个问题的思考[J].中国土地,1997,(12).

[5]陈百明,王秀芬.耕地质量建设的生态与环境理念[J].中国农业资源与区划,2013,(1).

[6]刘学录,曹爱霞.土地生态功能的特点与保护[J].环境科学与管理,2008,(10)．

[7]陈印军,等.中国耕地质量状况分析[J].中国农业科学,2011,(17)．

[8]赵玉领,等.以补定占等别约束——破解“占优补劣”难题的几点对策[J].中国土地,2014,(2)．

[9]张建华.论完善耕地保护共同责任机制的途径[J].嘉兴学院学报,2014,(1)．

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[11]章轲.化肥农药依赖度剧增 虚胖产能倒逼生态农业[N].粮油市场报,2013-06-29.

[12]杨瑞珍,等.西南地区耕地质量下降的深层原因及政策建议[J].中国农学通报,2009,(22)．