国家治理现代化视域下新型政社关系的构建

吕雅琴，刘 妍

（西安市委党校，西安 710054）

1 国家治理现代化中的政社关系

十八届三中全会一大重要理论创新就是用 “治理”代替了“管理”，提出了国家治理现代化的发展目标。国家治理现代化被认为是继工业、农业、国防和科技“四个现代化”之后的“第五个现代化化”。其内容包括国家治理体系和国家治理能力两方面。“国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”“国家治理能力则是运用各种国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

国家治理现代化的提出是中国国家治理模式的革命性变革，实现这个革命性变革的关键是必须建立政府与市场、政府与社会的互动合作关系。因为政府、市场、社会是国家治理的三大主体，国家治理的核心就是处理好政府、市场、社会三者的关系，在我国尤其要处理好政府与市场、政府与社会的关系。而政社关系顾名思义就是指政府与社会的关系，因此是国家治理的核心内容之一。改革开放以来我们对于政府与市场的关系关注比较多，并通过国企改制、放权让利、简政放权等改革不断调节政府与市场的关系。但是随着改革的深入，各种深层次的社会问题不断涌现，制约影响改革的进程，于是我们的改革逐渐从经济领域向社会领域拓展，所以处理好政府与社会的关系就显得日益迫切与重要。因此构建新型的政社关系既涉及政治体制改革，也关系社会体制改革，是提升政治治理和社会治理能力，推进国家治理现代化，全面深化改革的重要内容。

2 我国政社关系的主要问题

2．1 政社界限不清，越位与缺位并存

近几年以红会为代表的中国官办慈善组织受到了社会的广泛质疑，究其原因归根结底是因为政府管理的越位。政府应该做的事不是直接做公益慈善，而是对社会组织、慈善组织进行监管。但在我国有影响力的慈善组织大多具有官方背景，这些机构垄断了大部分的慈善资源，造成政府既当裁判又当球员的不合理现象。所以正是由于政府对社会的越位再加上政府监管不足使得问题频出，导致公众的质疑。而在政府对社会管理越位的同时也存在管理的缺位问题。政府的主要职责就是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务四项，与社会有关的职能主要体现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护六大方面。但对于这些政府该管的事情，目前政府许多没有管好，存在很大的管理“缺位”，造成社会公共服务不到位，公共产品短缺，引发诸如看病难、看病贵，养老难、上学难等等社会问题。

2．2 政强社弱，社会组织发展滞后

改革开放前我国政府对社会组织长期实行限制发展的政策，因此在政府、市场、社会三大治理主体中，社会组织的发展一直是最薄弱的。20世纪50年代初，全国性社团只有44个，文革期间各类社会团体基本陷于瘫痪，直到改革开放以后，中国社会组织才开始迅速成长。截至2014年底，全国共有社会组织60．6万个，其中社会团体31．0万个，民办非企业单位29．2万个，基金会4117个。虽有较大发展，但与其他国家相比仍有很大差距。如每万人拥有社会组织的数量，我国目前是4．4个，而发展中国家基本在10个以上，发达国家则达到平均50个以上。社会组织的就业人员占全体就业人群的比例，我国约为1．3%，世界主要国家一般可以占到4．8%～10%。所以社会组织无论是数量还是作用发挥上都相对滞后，中国社会组织总体上还处在初级发展阶段。

2．3 政社合作治理缺失

现代社会中，政府与社会组织的合作遍布于经济、文化、教育、卫生、环保、社会福利、社区服务与管理等国家治理的各个层面。但目前我国社会组织参与社会管理的范围、程度都非常有限。特别是在社会组织最应该、最容易发挥作用的社区服务与管理方面，由于社会对社会组织的认可度不高，以及社会组织发展滞后等原因，目前在社区活动的多是社区自发的以文化娱乐为主的社区社会组织，社会组织在参与社区管理与服务方面作用十分有限。同时在政府与社会组织的合作中也存在由于缺乏合作理念与合作机制不畅，从而影响政社合作等问题。

3 构建新型政社关系，推进国家治理现代化

根据政府权力与社会权利的范围及其能力大小，可以把历史上和现实中各种不同的政府与社会关系划分为四种类型：弱政府、弱社会模式；强政府、弱社会模式；弱政府、强社会模式；强政府、强社会模式。弱政府、弱社会的模式是一种落后的模式，不适应现代化国家的发展需要；强政府、弱社会的模式会制约社会的自主性，阻碍社会的健康发展；而弱政府、强社会的模式在一定程度上易造成国家政局不稳、甚至导致国家的分裂，也不适应我们这样一个内外形势非常复杂的大国的国情需要。只有强政府、强社会的政社关系模式一方面既能够充分发挥社会的主动性、积极性，另一方面又能够依靠政府解决政治、经济、民族、外交等重大问题，维护国家的长治久安。因此，我国推进国家治理现代化就需要构建一种政社强强联合互动的新型政社关系。针对我国目前政社关系中存在的问题，构建强强联合的新型政社关系须从以下三个方面着手。

3.1 促进政府职能转变，提升政府治理能力

政府要“舍得”，要转变职能，实施“政社分开”，对社会不再越位管理。实施“政社分开”不是要削弱政府的公共管理能力，让政府退出社会，而是要解放思想、创新体制，理清政府职能的边界，把社会组织该办、能办的事都交给社会组织办，这样政府才能轻装上阵、集中精力提升政府治理能力，把政府该管的事管好，解决政府管理的“缺位”问题。所以“政社分开”是深化政府改革、推动社会体制改革的核心，也是全面推进国家治理现代化的重要前提。

实现“政社分开”要理清政府和社会组织二者各自不同的角色定位和职能责任。 政府主要负责社会治理与社会服务的政策指引、法律监管，而社会组织主要承担具体社会治理及服务的项目，并接受政府监管。界定清楚政府在社会领域的职能，才能打破政府包揽一切的传统体制，社会组织才会有自主发展和发挥作用的广阔空间。具体来说，“政社分开”要求政府与社会组织之间实现“六个分开”，即主体分开、机构分开、职能分开、人员分开、资产分开和住所分开六个方面的分离。同时还要做到以事定费、费随事走，避免政府只转移职能和责任，不转移公共权力和资源，使得社会组织无力承担这些职能和相应责任，造成服务质量降低，防止引起更多的社会矛盾和问题的出现。

3.2 激发社会组织活力，提高社会自治能力

政府放权，将部分职能转移给社会组织，社会组织必须要“接得住”，真正承担好相应的管理和服务。但是，由于我国社会组织发展相对滞后，能力不足，很多时候“接不住”政府转移的职能，因此必须激发社会组织活力，提升社会组织能力。

（1）政府要建立起一套有利于社会组织发展的支持体系，促进扶持社会组织的更快更好发展。①改革管理制度，加快落实社会组织直接登记制度，消除双重管理对社会组织发展的制约；②加大培育扶持，通过建立社会组织孵化器、完善购买社会组织服务机制等方式扶持社会组织发展；③落实优惠补贴，落实对社会组织的免税资格认定、税收抵扣等税收优惠等扶持政策，促进社会组织发展；④完善法制保障，加快修改和完善社会组织相关法律，尽快出台《社会组织法》，为社会组织发展提供法制保障。

（2）社会组织自身应加强能力建设，完善内部治理，提升服务水平。①要提高社会组织的专业化水平，通过开展培训、学习与交流等活动，培养专业的人才队伍，提高社会组织公共服务的专业服务能力。②要提高社会组织公开透明的自我约束能力，加快完善社会组织的自律他律机制，提升社会组织的社会公信力。③要提高社会组织对社会责任和民生诉求的社会支持能力，发挥社会组织在提高公民素质，培育公民意识，维护公共秩序，增强社会信任等方面的重要作用。④要提高社会组织的创新发展能力，社会组织要适应国情需要，调整功能定位，增强独立性和自主性，提高创新发展能力，在社会治理创新中发挥积极作用。

3.3 完善政社合作机制，促进协同治理

现代化的国家治理是一种协作治理的模式，需要政府和以社会组织为代表的社会加强互动与合作，进行协同治理。

3.3.1 首先要增强合作意识

由于长期以来政府“统管一切”，政府与社会组织之间形成一种管理、被管理的状态，因此双方之间缺乏一种平等合作的意识，尤其是一些政府部门及其工作人员还是将自己作为高高在上的管理者，不愿放下身段为社会组织服务，与社会组织合作。因此推进国家治理现代化、实现政社协同治理就需要政府和社会组织正确定位，深刻认识社会组织参与社会治理的必要性、重要性，树立平等意识、合作意识，加强沟通，搭建良好合作的平台。

3.3.2 要创新合作方式

适合我国国情的政社合作方式应该是一种政府 “掌舵”，社会组织“划船”的合作模式。政府负责制定社会治理的相关政策、掌控方向，社会组织负责具体实施，双方各司其职、合作共赢。从当前世界范围内的公共管理实践看，政社合作的方式主要有政府购买和合作治理两种。政府购买是政府以合同外包、补贴、特许经营等方式，把社会组织引入到公共服务提供过程中，其中由财政资金推动的合同外包，即通常所讲的购买服务是主要方式。合作治理是社会组织通过表达、呼吁、参与、咨询、协商和评议等多种方式影响公共决策和治理，实现与政府对公共事务的共同治理，是一种较深层次的政社合作方式。目前我国政社合作的相关实践发展主要还处在购买服务层面，所以需要在推广、完善政府购买服务的基础上不断创新合作方式，完善合作机制，推动政社合作更广更深更好地发展。

3.3.3 要完善合作制度

为促进政府和社会组织的良好合作与互动，还需要通过完善相关制度来规范双方的合作。①完善相关法规。完善现行的《政府采购法》，把政府采购的范围明确到向社会组织购买的公共服务，使政府购买公共服务行为有法律的依据。设置政府向社会组织购买服务的公共财政专项资金账户，并纳入政府预算管理，②建立健全监管。建立健全透明操作机制，政府购买社会组织的公共服务要公开透明，严禁暗箱操作和违规运行。建立社会组织信息披露制度，以便形成有效的舆论监督和社会监督。建立健全评估机制，创建开放性的评估系统，建立多元主体参与对项目的执行情况进行检查、评估的机制。 ③完善社会组织参与机制。政府制定公共政策、进行公共治理要及时与相关社会组织进行沟通，听取其意见与建议，为此要建立与社会组织的沟通、协调机制，畅通信息交流渠道，完善社会组织参与公共决策的途径与制度。

［1］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.求是，2014（1）.

［2］王名，治理创新重在政社分开［EB／OL］．人民网，2014－04－01.

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