浅议国有资产(资源)有偿使用收入管理

文/高亚萍

我国行政事业单位的国有资产主要是为了保证工作职能的履行，当确保各项工作圆满完成后，把剩余的资源，比如房屋、设施等进行出租，或者对外投资和担保而获得收益，这些均属于国有资产的有偿使用的范围。但是，对用国有资产有偿使用的管理以及获得的收益归属却界定模糊，没有一个规范有效的管理体系，绝大部分的收入变成了行政事业单位的集体所有，或者变相地成了小团体的福利，导致了国有资产的流失。这个问题的产生有其历史的原因，目前有越演越烈的趋势，规范管理、有效监督迫在眉睫。

一、当前国有资产有偿使用收入管理中存在的问题

国有资产对外有偿使用，进而获得收益是符合我国有关政策规定的，可以在保证职能工作不受影响的前提下，通过出租、租借、承包等形式，以及投资、入股、担保、合资联营等方式，利用国有闲置资产获得收益。但是，其中暴露出许多深层次的问题，在一定程度上违反了政策法规，与当前财政改革的深入不相适应，国有资产的使用有待进一步规范。

(一)行政事业单位资产“国有”观念淡薄

行政事业单位资产如何管理和使用早就有着明确的规定，只是对国有资产的性质长期以来认识出现了偏差，在财务运作上没有把国有资产有偿使用的收入列入综合预算，在应用上也就缺乏了有效监督，无序使用、随便开支屡见不鲜。有相当部分的行政事业单位，受部门和小团体利益的趋势，私自改变有偿使用收入资金的用途，私设“小金库”，甚至形成了滋生腐败的土壤。

(二)国有资产管理弱化，有偿使用管理混乱

国有资产管理正在逐步弱化，这是一个不容回避的问题。1998年之前的计划经济时期，行政事业单位的国有资产统一由国有资产管理局负责，随着改革的进程，当各级国有资产管理局被国有资产管理委员会代替后，行政事业单位的国有资产归属于财政有关部门兼管，实际上也就失去了上层的专业管理机构。这就导致了各级行政事业单位国有资产管理的弱化，对于与之有关的规章制度并不清晰。比如，当国有资产转为有偿使用时，这些“兼管”的主管部门并没有经过财政部门的审批，也未经过价格评估，甚至省略了项目论证、风险评估等重要程序，擅自定价、低价交易、拖欠租金、资金受损等现象时有发生。在行政事业单位很多负责人中，对于国有资产有偿使用必须经过必要的法律程序认识不足，或者说上层的管理不严使他们产生了这种错觉，最终在国有资产有偿使用管理上随心所欲、有章不循，国有资产有偿使用的收益流失严重。

(三)国有资产有偿使用收入流失严重

谁拥有资产，所获得的收益就归谁，这是一条浅显的道理，行政事业单位国有资产的收益归国家理所当然。实际上，有许多行政事业单位拥有多余的国有资产，却把它看成是自己单位的财产，取得的收益而没有上交国家，而在单位滞留下来，成为了单位的资金被挪为他用。在使用这些资金时就出现了种种乱像，比如:以资抵收，把超出计划外的不能报销的费用在资产有偿使用单位平帐；与租户签订阴阳合同，把收入的一部分上交，另一部分留存；乱发福利，国有资产使用收入成了一些单位发放福利的重要来源，单位国有资产的多少成了行政事业单位之间差距拉大的原因之一，这种分配方式既不公平，也不合理，更不合法，在某些单位和某些人获得较多好处时，国有资产有偿使用收入大量减少或流失。

(四)缺少行政事业单位国有资产有偿使用管理制度

有章不循是一方面，另一方面我们的资产有偿使用和资产收益征管制度并不完善，也是某些行政事业单位敢于踩踏原有政策制度边缘的原因。目前，能够约束行政事业单位国有资产有偿使用的规章制度还是1995年颁布的，这部名为《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》的文件已经过时，当今与三十年前的形势大不相同，无法满足适应新形势下行政事业单位国有资产管理的需要。

(五)缺乏有效的监督机制

对于国有资产的管理和使用应该有着一整套严谨的监督监督机制，用以保证国有资产有偿使用收益的不被侵犯。这一机制应该包括内部监督、财政监督、审计监督、社会监督等主体，还要把事前监督、事中监督、事后监督相结合起来，实现国有资产使用管理的全程监督。实际上我们的外部监督基本缺失，内部监督软弱无力。

二、加强国有资产有偿使用收入管理的措施

强化行政事业单位国有资产有偿使用管理的阻力主要来自于既得利益者，会使他们原有的支配权和使用权丧失，原有的利益被剥夺。所以会表现出消极抵抗的情绪，有意或无意阻碍规范管理推进的进程。这就需要建立和完善相关制度，以“国有资产信息管理平台”的方式加强监督和管理，彻底改变行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的无序状态，保证国有非税收入完全上缴。

(一)利用现代化的信息平台对国有资产进行管理

要采取先进的信息化手段，构建各级行政事业单位国有资产电子信息化管理系统，要单独立项、专人负责、专业管理，并把整个系统纳入财政综合管理系统中。要把该项工作与行政事业单位国有资产清查工作紧密结合起来，摸清行政事业单位中用于经营取得收益的国有资产的数量、分布、使用与收益的底细，形成完整的数据链，通过信息化手段对国有资产有偿使用情况进行全程监管和动态监管。

(二)建立健全国有资产有偿使用管理制度

1.完善国有资产有偿使用手续，实行事前报批制度

有了严格的管理制度，充分掌握了行政事业单位国有资产有偿使用的状况，实现了国有资产管理信息系统的构建，就要认真执行规定的报批手续，行政事业单位国有资产需要以出租、出借、对外投资、抵押、担保等形式进行有偿使用活动时，只有在得到同级财政部门审批后才能正式实施。如果没有经过主管部门审核同意后，也没有获得同级财政部门的审批擅自操作，将要受到管理部门的追责。

2.建立国有资产有偿使用招投标竞价制度和可行性论证制度

各级财政部门要采取组建国有资产经营管理公司的方式，实施对行政事业单位国有资产有偿使用的具体事务管理。不断扩大市场化运作的范围，对于较为重大的项目要引入竞争机制，用招投标竞价来提高国有资产的使用效率，降低成本、提高效益、降低风险、防止流失。

3.建立国有资产有偿使用收入直收制度

国有资产有偿使用收入是各级政府非税收入的重要来源，要建立直收制度来保证，并结合实际进行“收支两条线”管理，防止中途滞留。行政事业单位要根据上级部门审核批准的中标合同数额全额直接上缴财政专户或者国库，不得以任何理由截流和挪用。财政部门按照有关规定实行资金统筹，在同等条件下优先化拨付收入上缴单位使用，使用范围要严格控制，主要用于国有资产的更新改造和新增资产配置，不得以各种名义挪威他用。

(三)加强国有资产有偿使用收入管理的监督检查

有了制度，按照程序实施，如果失去监督，也很难贯彻落实，加强监督检查是重要的环节。财政部门担负着国有资产有偿使用收入管理的监督职责，要把定期检查和日常监督结合起来；对于财政收支、非税收入、会计信息质量和小金库等内容的检查,要联合审计、监察等部门，多方形成合力。对于那些“坐支”、“抵支”的违纪违规行为要严肃查处；对于弄虚作假、漏缴瞒报的行为，在强制其缴齐收入后并给予经济处罚；情节严重，影响恶劣，并造成一定损失的要追究有关领导和人员的责任。

(四)创新国有资产有偿使用管理方式，对有偿使用资产实行专项动态管理，提高管理效率

利用现代化的信息手段，调动必要的技术手段，构建完整的行政事业单位资产有偿使用数据库，实现管理的现代化、全面化和智能化。要把行政事业单位有偿使用资产的数量、价值、使用人、使用期限、经营收入等信息纳人资产管理信息系统，并及时调整和更新，随之掌握外部有偿使用行为和对外投资项目的收益情况，把资产的总量、结构、分布、收益等情况至于智能化的管理中，公开公正、程序透明、信息共享、互相监督，减少人为因素的干扰，全面提高资产配置和资产管理水平。

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