试论审计案件的移送标准

楼春力

（浙江省审计厅，杭州 310007）

审计案件移送是审计机关将有关单位或个人涉嫌经济犯罪的事项，移送公安或检察机关查处[审计署：《关于进一步规范审计移送工作的意见》（审法发[2006]66号）]。由于国家审计的对象主要是国家行政机关、事业单位和国有企业等，因此审计移送的案件一般以涉嫌职务犯罪的案件为主，移送的去向主要是检察机关。与其他类型的移送相比，审计案件移送要求最高、难度最大，也最受重视。在当前反腐败斗争的大背景下，做好审计案件移送具有十分重要的意义。从微观层面看，做好审计案件的移送能够充分发挥审计“反腐利剑”作用，彰显审计机关的工作成果和价值；从宏观层面说，做好审计案件移送能够推动审计监督成果向更高层次的法律监督成果转化，有利于行政监督和法律监督两大体系的紧密衔接与配合，体现国家治理体系的全面性、完整性和有效性。

做好审计案件移送首先要解决的问题是案件的移送标准，即案件调查到什么程度后才合适移送。案件的移送标准是审计的调查活动所要达到的目标，指引整个调查活动的方向。有了明确的移送标准，才能有明确的调查思路和措施。对此分为两个层次进行讨论。第一个层次是移送标准的选择，主要是对移送标准作出原则性规定；第二个层次是移送标准的具体把握，也就是在审计实践中把抽象的原则具体化。

一、移送标准的选择

目前，有关法律法规和审计准则并没有对审计案件的移送标准作出明确规定，审计机关在选择移送标准时形成了两种主要观点。第一种观点认为移送的标准应该是发现犯罪线索。一些审计机关制定的审计移送管理办法使用“审计线索移送”的表述而不是“审计案件移送”。从表面上看，这种观点降低了审计移送的门槛，提高了审计移送的数量，加大了经济犯罪打击力度，彰显了审计机关的工作成果。但审计线索的证明力是有限的，与普通群众举报的犯罪线索相比并无显著区别。司法机关还要花费精力作进一步的调查，才能做出是否立案的决定。在办案力量有限的情况下，让司法机关对审计机关移送的所有线索都认真初查是不现实的。其结果是审计机关移送线索的数量很多，但立案率低、起诉率更低。总之，只是移送线索不能真正体现审计的价值和作用。第二种观点认为移送的标准应该与《刑事诉讼法》对诉讼证据“事实清楚，证据确实、充分”的要求基本一致。从表面上看，这种标准提高了审计移送的标准，凸显了审计机关的职能作用，有利于司法机关对案件的立案、侦察与起诉。然而要取得“确实、充分”的证据，往往离不开强制性手段。审计机关不能对犯罪嫌疑人采取拘传、拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施，不能对涉案人员的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查，也不能查封、扣压可作为证据的各种财物、文件[根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第134条和第139条]。面对犯罪嫌疑人抗拒调查、编造谎言、串通舞弊、提供伪证、毁灭证据等行为，审计机关缺乏有效的制约应对办法，所取得的证据与检察机关相比，往往缺乏充分性、全面性和可靠性。在这个标准下，审计机关耗费了大量时间精力，却只有极少数案件能够被移送，绝大多数案件达不到移送的标准，审计打击经济犯罪的力度下降了，事实上放纵了犯罪嫌疑人。

综上所述，在选择审计案件的移送标准时要充分考虑两个方面的因素：一是移送标准应当是审计机关力所能及的；二是移送标准要有利于检察机关对案件的进一步侦办。把检察机关的立案标准作为审计案件的移送标准能够很好地兼顾平衡上述两个因素。首先，审计案件达到检察机关的立案标准有利于案件的进一步侦办，这是显而易见的，无需赘言。其次，以审计的调查手段使案件达到检察机关的立案标准也是完全可行的。检察机关在立案前需要对案件进行初查，以决定是否立案。在初查阶段，检察机关的调查手段是受到限制的。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定检察机关在初查过程中“可以采取询问、查询、检查等不限制初查对象人身、财产权利的措施，不得对初查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结初查对象的财产”。审计的调查手段与之相比没有劣势，完全可以胜任案件的初查，更何况审计调查经济犯罪案件更具专业优势。

二、移送标准的具体把握：一个案例

原则已经明确，关键在于把握。达到或基本达到检察机关的立案标准有两层意思：一是涉案的金额和情节满足立案的条件；二是存在犯罪嫌疑。前者不难把握，因为法律条文、司法解释等有明确规定。而后者实践性很强，没有一个具体的、通用的标准可作为依据，是判断案件是否达到了移送标准的关键，如何把握应具体案件具体分析，现选取一个高校审计的案例。

在对某高校的一次财务收支审计中，审计发现该校成人教育收费管理存在明显漏洞。学费的一部分由学生直接存入学校的银行账号，另一部分则是由该校成人教育学院工作人员王某以现金形式收取后上缴学校财务部门。财务部门不掌握学生名单、人数等信息，不对学费收入的完整性进行检查确认。审计人员敏锐地意识到这一管理漏洞的背后很可能隐藏着巨大的风险，立即将其列为重点问题集中力量进行调查。通过调取学籍名单、查看招生资料、抽取部分学生问话等方式，审计取得了收费名单、标准等数据，进而计算出收费总金额，经与王某上缴学校的金额比对，掌握了王某截留学费收入80万元未上缴学校的事实。审计将王某找来谈话，要其提供收费和截留资金去向清单。王某通过隐瞒部分收费人数等方式，只承认截留学费60万元，但怕审计掌握的金额不止这个数字，又说“记不太清了，不一定很准确，可能会多一些”。同时又反复提供虚假资料、捏造资金去向，审计多次戳穿其前后矛盾的说法，调查陷入了僵持阶段。此时审计并没有着急移送案件，认为虽然王某行为异常、存在疑点，但王某截留资金的去向尚无任何线索，一些合理的推测尚不能排除，王某的犯罪嫌疑暂时还不十分明朗。比如，王某截留学费有可能是帮助学校设立“小金库”，逃避政策监管，用于发放教职工福利、报销有关费用等支出，同时为了“学校利益”又拒不配合调查，类似情况以前的审计中也曾遇到过。若此时移送，案件能否被检察机关立案不确定性很大。因此需继续调查，寻找线索。

不久案件就取得了重要进展。审计在学校财务账上发现王某在用虚假名单报销“劳务费”，套取大额现金。学校财务人员称这实际是王某从学生直接上缴学校的学费收入中提取一部分用来支付社会招生中介人员的提成。抓住这一线索，审计人员再次将王某叫来谈话。王某只能承认其经手的学费收入也有一部分也已用于支付招生提成，金额是50万元。除这50万元外其他截留资金全部用于购买某工艺品，但工艺品购买时“没有要发票”，价格、购买地点都已经“记不清了”。此处有几个主要疑点。其一，提成的标准没有任何文件、合同作为依据，中介人员的招生人数也无任何资料可以证明，这不符合常理；其二，王某提供的几名招生中介人员同时联系不上，提成金额的真实性无法确认；其三，工艺品购买时“没有要发票”，特别是价格、购买地点都已经“记不清了”，更不符合常理；其四，工艺品是特殊商品，价格弹性大很，金额可大可小，为王某的辩解留下了很大的余地。这四个疑点合在一起有力地指向了王某贪污犯罪的嫌疑，案件已基本达到检察机关的立案标准，可以移送处理。而案件今后的调查方向也已清晰，就是先从招生中介人员身上打开突破口，再促使王某交待问题，但审计有限的调查手段无法做到，案件也必须移送处理。

经检察机关立案侦察确认，王某实际只付给招生中介人员提成30万元，购买工艺品仅花费5万元。最终王某因贪污公款45万元受到了法律制裁。

三、移送标准把握难的解决思路

实际情况是复杂多样的，一个案件的成功移送经验不一定适用于其他案件，如何把握好检察机关的立案标准一直是困扰审计机关的难题。虽然通过一定的实践和培训，可以使审计人员对案件的移送标准具备一定的把握能力。但审计人员不直接从事检察工作，也非法律专业人士，要做到全面准确的把握很不容易。要解决这个难题，必须要有新思路。要意识到关于立案标准检察机关最有发言权，光靠审计人员把握是不行的。要把检察人员“请进来”，开展“审检协作”。在有条件的审计项目中，突破“先审计、再移送”的习惯性做法，采取“检方提前介入、审检共同查证”的新方式，实现审计案件的“无缝移送”。具体来说就是审计机关在审计过程中，发现涉嫌贪污、贿赂、挪用公款等犯罪问题时，可以请检察机关提前介入，派人员配合审查，熟悉案情，确定案件性质，为立案做好准备。这样做的好处有三点。一是检察机关可在案件移送前对案件是否达到移送标准进行直接把关，能够提高移送案件的立案率；二是检察人员熟悉职务犯罪的心理、特点和规律，有利于审计案件的调查；三是检察人员可对审计人员进行直接的专业指导，有助于培养审计人员的“检察官思维”。事实上，这种新的方式在最高人民检察院、审计署两个联合通知最高人民检察院、审计署：《关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》（审法发[2000]30号）和《关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》（高检会[2004]5号）]中已作了原则性规定。根据规定的精神，很多地方开展了一定程度的“审检协作”。

从开展的情况看，审计机关和检查机关的联系仍不够紧密，“检方提前介入、审检共同查证”新方式的运用仍不够广泛。要改变这个状况，一是要进一步探索构建“联合开展审计业务的检察机关有限参与制度”[余辉胜，2009：《检察机关与审计机关协作配合机制检讨与完善》，《中国刑事法杂志》第9期，第95页]，就检察机关人员在什么样的情况下参与审计项目、参与审计项目需要经过什么样的决策审批程序、在审计项目中应当承担什么样的责任分工等事项做出具体规定；二是要建立审检双方信息交流、通报与共享机制，把审计机关的工作重点与检察机关的工作重点有机结合起来，提高检察机关参与审计项目的积极性；三是开展审检双方相互培训，使审计人员了解职务犯罪侦办的有关知识，提高查案的能力；使检察机关人员了解财政、会计等财经知识，具备一定的财务检查能力。

[1]王常松，李 霞.审计证据转化为刑事诉讼证据的可行性研究[J].审计研究，2006(1).

[2]周佑勇，刘艳红.行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究[J].东南大学学报：哲学社会科学版，2008(10).

[3]余辉胜.检察机关与审计机关协作配合机制检讨与完善[J].中国刑事法杂志，2009(9).

[4]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012(6).

[5]郭祖文，邹 蔚.审计案件移送证明标准的分析与把握[J].审计月刊，2014(1).