“中国式”影子银行的监管困局及其法律对策

潘斯华

(广西财经学院法学院，广西　南宁　530003)

“中国式”影子银行的监管困局及其法律对策

潘斯华

(广西财经学院法学院，广西南宁530003)

摘要：近年来，影子银行迅速发展，积累了大量的金融风险，最终引发全球金融危机，影子银行的发展及其监管问题成为全球各国监管机构的新课题。在我国，影子银行带来的金融风险正逐步凸显，文章从分析影子银行的中国特点入手，指出当前我国影子银行监管存在的三大困局，就完善我国影子银行的监管提出建议。

关键词：影子银行；风险；监管

一、影子银行的概念和特征

影子银行体系最早由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利在2007年美联储年度会议上首次提出，指游离于监管体系之外的，吸纳未经担保的短期资金进行经营运作，广泛采用创造性融资手段，通常由杠杆率较高的非银行机构所组成的金融系统，其参与主体主要有投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具等。在西方金融市场发达国家，影子银行在资产占比、交易规模等方面已经全面超过传统商业银行，成为最重要最有影响力的市场主体。尽管各国或组织对影子银行定义有所差别，但一般来说，其具有以下共同特征：

1.杠杆率高。影子银行几乎不受监管，其通常不需要遵守《巴塞尔协议》中8%资本充足率的要求，为了谋取高额利润，影子银行机构通常采用高杠杆率运行，杠杆率高达20-30倍，高杠杆极大地增强了投资者的投资能力，但同时，投资的风险被放大了，抗风险能力也降低了。因此影子银行被形象地比喻为“刀尖上跳舞”。

2.易引发流动性风险。影子银行杠杆率高，又得不到存款保险制度的保障和央行的贴现支持。流动性救助的缺失，使影子银行极易出现资金链断裂，引发流动性风险，其风险是难以预计的，甚至远超传统的商业银行。

3.风险易传导。影子银行业务通常涉及多方交易主体，资产证券化使其交易风险不断向外扩散。同时传统商业银行深度参与了影子银行的多项业务，或者对非银行实体提供资金支持，因此影子银行与传统银行体系的业务界限日益模糊，影子银行的风险很容易传导到商业银行，进而引发金融市场的系统性风险。

4.游离于国家监管之外。由于影子银行经营活动不透明，多在场外交易，披露制度相当不完善，加上金融衍生品更新非常之快，造成监管缺失。

影子银行的发展加速了金融创新，促进了金融市场的繁荣，但同时也增大了金融市场的运行风险，从而可能影响经济的稳定发展，因此发达国家都会对影子银行体系进行恰当的监管与引导，使其良性发展。

二、中国式影子银行的中国特色

由于中国金融创新速度缓慢，金融衍生品市场还未健全，因此，中国的影子银行体系有着“中国特色”，还处于比较初级的阶段。

1.相对分散存在。国外影子银行系统是作为一个整体而存在的，系统中的每个机构通过资产证券化连接起来。而在中国，由于资产证券化发展尚不成熟，因此影子银行只是单一的具有融资性的机构，是相对分散、独立存在的。

2.以商业银行为核心。国外影子银行的运行更多依赖发达的金融市场交易机制，非银行机构在影子银行体系中起到了主导作用。而中国式影子银行在很大程度上是由商业银行主导的，整个体系的资金来源和信用支撑主要依靠商业银行。

3.以零售型为主。国外影子银行是通过发行资产证券和商业票据等金融工具进行批发性融资，为其提供融资的货币市场基金、养老基金等金融机构。而中国影子银行的融资方式与商业银行相似，主要通过零售渠道向居民与企业销售产品进行融资。

三、中国式影子银行监管之困局

随着我国社会融资规模高速增长，影子银行系统的规模不断扩大，影子银行系统性风险问题开始涌现，监管层意识到对影子银行监管的必要性和紧迫性，目前国内相关的法律法规相对欠缺。2014年1月，国务院办公厅下发了《关于加强影子银行监管有关问题的通知》(《国办发[2013]107号，以下简称107号文)，这是中国影子银行问题凸显以后，颁布的最高规格相关监管规定，被业界称为规范影子银行的“基本法”，为整顿影子银行定下了基调。但是，107号文在一些问题上仍未厘清，中国影子银行的监管仍存在不少困局。

1.管什么？——概念之困

尽管“影子银行”一词在国内媒体和学术界中频繁出现，但对于影子银行是什么的问题，目前国内的法律法规并没有做出内涵上的界定，而作为影子银行“基本法”的107 号文也并未给出判断标准，只是罗列了我国影子银行的三大类组成——没有金融牌照、完全无监督的信用中介机构；没有金融牌照，监管不足的信用中介机构；以及有金融牌照的金融机构从事的监管不足或规避监管的业务。按照这种划分方式，似乎所有缺乏监管的金融机构或者金融业务都属于影子银行。但什么是缺乏监管？什么是监管不足？这本身的界限是模糊的，就连传统的存贷款业务也可以说有监管不到位的情况。

2.谁来管？——监管主体之困

107 号文要求按照谁批设机构谁负责风险处置的原则，合理分工监管责任。按此原则，影子银行的监管部门涵盖一行三会，并从中央政府延伸到地方政府。影子银行系统跨越了银行、证券、信托等诸多行业，在这样复杂的多头管理格局之下，如何监管协调？一旦出现问题，极有可能出现部门之间相互推诿的现象。与此同时，留下的空白点也越来越多，例如担保公司、小额贷款公司都属于非金融机构，不在当前的监管范围之内，但是此类机构易诱发的高利贷等违法行为，极有必要将其纳入监管。

3.怎么管？——监管措施之困

107号文对影子银行的规范只是原则性的 “顶层设计”，缺乏具体的操作细则，107 号文用较大篇幅谈了完善监督制度和办法，其实质只是对各类金融业务给出了指导性的意见，内容还比较空泛，对于一些新兴的非金融机构和行为如何监管，更是做了模糊处理。

四、完善我国影子银行监管体系的建议

1.完善相关法律法规，保护金融消费者合法权益

近年来，我国的立法工作的脚步加大，但对于规范金融领域的法律法规还十分欠缺。金融领域的制度规范一直滞后于金融产品的创新，针对新型的影子银行系统的监督和管理，立法进程更需加快。建立和健全法律法规，首先要通过立法工作扩大监管的范围，将处于国家监管之外的非金融机构纳入监督管理的框架内；其次要对金融衍生品的标准进行严格的规定，从制度上保证金融衍生品的质量；最后，要对影子银行机构进行规范，可以通过对影子银行实行特许经营权等方式，制止金融机构表外业务的泛滥，保护投资者的正当权益，维护投资者的信心。

2.增强信息披露制度，构建信息共享平台

信息披露不充分、不透明是影子银行很像“影子”的直接原因，因此，必须建立完整、统一的信息收集和处理系统 ，保证监管机构和公众能够充分、及时地获取信息，使影子银行系统走在阳光下。一是要确定信息披露内容，主要包括影子银行的产品、经营业务、交易方式相关的信息。二是要设立权责监督主体，建立相应的奖惩机制。建议由中国人民银行牵头，统一金融数据的监控标准核算口径。银监会、证监会、保监会以及各行业协会， 将相关数据定期汇总上报至中国人民银行，中国人民银行搭建金融市场数据信息预警平台，公开发布市场各类统计数据，推动影子银行交易的透明化。

3.建立防火墙，增强自身风险控制能力

我国影子银行体系与传统银行体系高度相关，从信用担保、委托贷款等诸多业务可以看出，商业银行已经深刻参与到影子银行业务之中，影子银行系统所蕴藏的风险随时可能会向商业银行传递，因此，首先应当建立商业银行与影子银行系统之间的防火墙，防止风险在二者之间传导。例如，严格规范商业银行表内资金流向影子银行机构，遵循资产真实转让的原则；禁止银行从业人员借用职务之便为企业或他人提供融资便利。其次，完善商业银行机构的内控机制，健全商业的公司治理结构，加强内部监督，提高风险管理的水平。再次，要提升金融领域工作者的综合素质和业务水平。最后，建立和完善金融风险预警机制，对我国金融市场的稳定性进行评估，有效地发现并化解潜在的金融风险。

4.构建协调监管体系，建立审慎监管框架

金融危机的实践表明，对于交叉业务部门的金融创新所产生的风险，如果只由一家监管机构独立进行预警和检测，效果极差。影子银行体系跨越证券、保险、银行等行业，传统的分业监管体制难以实施有效监管。因此，“一行三会”之间应该加强沟通与协调，建立监管协调机制，明确协调主体和职责分工，避免出现监管真空。同时，要建立起宏观审慎监管框架，强化影子银行系统风险预警与动态监测，在宏观层面上预防和应对影子银行监管套利行为。

5.加强跨境监管合作，促进全球金融稳健发展

在经济全球化的时代背景下，影子银行的监管的难度增加，故应当促进影子银行系统监管的国际间协调与合作。我国的监管体制已明显之后于金融业的发展，更应该结合我国国情，借鉴国外的经验和方法，加强国际之间的信息交流，促进全球经济的稳健发展。

参考文献：

[1] 尚玮.影子银行风险防范与法律规制研究[C].金融法学家(第四辑).2013.

[2] 龚明华 张晓朴 文竹.影子银行的风险与监管[J].中国金融.2011(2).

[3] 鲁篱 潘静.中国影子银行的监管套利与法律规制研究[J].社会科学家.2014(2).

[4] 徐高.四大问题待解 影子银行监管仍在迷雾中[N].证券时报.2014-01-11.

基金项目：广西财经学院2014年度校级课题《中国式影子银行的监管困局及法律对策》(项目编号：2014B060)