京津冀一体化下的财税政策研究

◎文/于学深

一、京津冀一体化发展背景分析

2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展是一个重大国际战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。随后在3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，加强环渤海及京津冀地区经济协作。京津冀地区作为我国经济最具活力、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，京津冀协同发展上升为国家重大战略，一方面有利于改善京津冀地区空气环境质量、交通拥堵等问题，另一方面也为区域可持续发展提供了重大机遇与条件。

京津冀都市圈具备完整的产业体系，拥有信息传媒、科技创新、金融服务、文化体育等高端产业；通信设备、计算机及其他电子设备制造业；汽车制造、生物医药等现代制造业；铁矿、煤矿、石油开采、黑色冶金、石油加工、综合化工以及农业生产等基础产业。然而由于过去的“一亩三分地”的财政政策和“分税制”的税收政策导致的京津冀地区在财政分配、税收收入方面陷入了各自为政的局面，再加上首都聚集效应、地方政府政绩考核等作用，京津冀区域存在一些基础性缺陷，如缺乏区域发展总体规划，区域认同感不强，本位主义严重；京津两地与周边地区经济差距大，经济二元结构突出；区域内产业结构雷同，产业链断裂明显，成为京津冀地区一体化发展的障碍。

2015年的政府工作报告提出，推进京津冀协同发展，要在交通一体化、生态环保、产业升级转移等方面率先取得实质性突破，表明京津冀一体化进程在提速的同时，也进入了政策落地期。从经济发展阶段来看，北京的关键是“疏解”，天津是“提升”，而河北则是“发展”，三地应呈现错位发展形态。区域发展，重在协同，而协同发展有赖于资金支持。从京津冀三地发布的2015年的预算草案报告显示，北京将投入61亿元用来推动京津冀协同发展，其中投入50.7亿元支持 “率先突破”三个重点领域：支持交通率先突破，推动新机场拆迁，打通国家高速路网和干线公路 “瓶颈路”；支持生态率先突破，保障张承生态功能区水源保护林建设；支持产业率先突破，打造京津冀协同发展产业投资基金，计划2014-2018年每年投入25亿元用来支持本市外迁企业入驻河北产业园区综合服务项目。天津安排专项资金65亿元用于 “美丽天津”的生态环保建设，并且支持区县产业园区建设，吸引京冀两地在津投资项目占利用内资总额的43%，建立京津合作示范区税收共享机制。2015年，河北也将投入重点产业发展引导资金46.9亿元，支持战略性新兴产业、现代服务业加快发展，推动工业技术改造和转型升级。投入重点区域发展支持资金30亿元，支持曹妃甸区、渤海新区等京津冀协同产业区的发展，着力培育新的经济增长点。财税政策作为市场经济条件下宏观调控的重要手段，通过财政资金的投资杠杆和税收政策的协同引导，建立京津冀一体化的财政、税收协调机制，逐步调整产业布局，形成适宜三地发展的资源配置格局。

二、现有财税政策在促进京津冀一体化发展中存在的问题

（一）京津冀三地政府间的财权与事权不统一

自1994年建立的分税制形成了我国财税体制的基本框架，并且按照事权与财权统一的原则，确定了中央与地方政府收入分成比例。并且通过转移支付机制平衡各地方政府间的财政差异。然而京津冀一体化的发展要求，要实现公共服务均等化、产业结构均衡化和生态环境一体化。这就要求京津冀三个地方政府打破原有的事权分配模式，北京需要外迁产业进行瘦身，而河北、天津更多的要承接产业。生态环境方面，河北也是承担大部分的环保事权，这就要求三地政府的财力并不只服务本地区发展，更多的需要按照一体化协同发展中实际承担的事权比例进行合理分配。

（二）财政转移支付均等化作用有限

财政转移支付制度的目的是使基本公共服务均等化。在当前的转移支付体系中，税收返还占据最大的比重。而税收返还采用“基数法”，这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性，却产生了财力不均的问题，容易形成“富者越富，穷者越穷”的马太效应。按照这个标准，在京津冀一体化中，经济发达区得到了较多的税收返还，造成了地区间财力分配差距的扩大，难以发挥转移支付在平衡地区间财力资源。

（三）税收政策差异造成地区间的无序竞争

财政部部长楼继伟曾指出，我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收“洼地”。目前，京津冀三地在税收优惠政策上尚存在差异。北京中关村产业园区、天津滨海新区都有相应的税收优惠政策，唯独河北没有特定的税收优惠区域。三地协同发展时，税制待遇不统一的格局如果继续存在，那么河北的产业结构调整就没有区位优势，只能是简单的承接京、津两地的产业转移，无法通过税制待遇来激励河北的产业结构优化。

（四）税收征管差异影响企业迁移的便利性

京津冀协同发展首先要实现三地税收征管服务便利化。目前，三地各自的服务便利化水平很高，但是区域间联动“便利化”还在进程中。三地税务局都有各自的一套纳税申报系统，企业信息格式、税率设定、数据交换接口均有自己的参数标准，并未能实现统一兼容。甚至在纳税服务、业务执行流程上也有差异，短时间内纳税人很难适应三地不同的工作方式。尤其是针对跨区域迁移企业，跨区迁移变更登记、外出经营税收管理流程等差异更容易给企业造成实际的困扰。

（五）信息孤岛阻碍税收数据交换共享机制

目前京津冀三地的国税、地税部门均有自己的税务信息系统，每个信息系统都由各自的信息中心管理，有自己组建的数据库、操作系统和自行开发的应用软件和用户界面，形成一个自己辖区内的独立管理体系。由于大多数应用系统之间没有统一的技术和数据标准，孤立的信息系统无法有效的提供跨部门、跨系统的综合性信息，税收数据不能自动传递，缺乏有效的关联和共享，从而形成一个个彼此隔离的信息孤岛。要实现京津冀税收一体化，必然要求在技术上实现税收数据的交换共享。信息孤岛的存在导致大量税收信息数据不能及时互联互通，大大降低了京津冀各地税务部门对跨区域迁移企业税收管理的效率，影响三地税务部门之间的交流、协同发展，容易形成税收管理与稽查盲区。

三、政策建议

（一）加强财政协调，建设京津冀地区横向财政转移支付制度

京津冀区域一体化的最大障碍就是现行体制下的地方利益冲突，关键问题就是财政收入的分配方式。在一体化过程中，产业转入和转出地都可能面临财政收支压力，中央财政应该给予支持，安排专项转移支付资金应该统筹考虑三地的需要。与此同时，要积极探索建立京津冀地区横向财政转移支付制度，按照经济发展水平配比原则共同出资，设立统筹基金，统筹京津冀区域内的共建项目的资金支出，调动各地城市的参与积极性，减轻依靠某一城市出资的财政压力。

（二）抓好社会资本引导市场，创新政府资金投融资模式

拓宽PPP改革试点领域，推进政府投资基金化管理、股权化运作，吸纳社会资本跟进投入，放大财政资金使用效益。结合前期PPP模式管理经验，以京津冀基础设施建设领域为重点突破，在污水、垃圾、道路等方面启动PPP改革试点，鼓励社会资本进入京津冀基础设施和公共服务领域。与此同时，积极打造产业引导基金平台，继续推动京津冀协同发展产业投资基金建设，重点打造城市综合服务子基金、落户企业投资子基金，支持首都功能疏解重点项目和迁入地企业的扶持项目。

（三）完善税收制度和税收征管，构建统一税收政策环境

按照总局税制改革的工作部署，扩大营改增试点范围，逐步将生活服务、建筑、房地产、金融等行业纳入试点范围；推进消费税、房地产税、资源税、环境保护税、个人所得税等税制改革，加快构建地方税体系。搭建有利于京津冀协同发展的税收政策环境，三地税收政策要互相协调，统一执行口径和管理标准，建立三地互认的政策管理制度，统筹规定税收政策措施。清理地方违规出台的税收优惠政策，严格收费目录清单管理，减少税收政策执行差异，结合产业结构调整的战略布局，规范调整各地区的税收政策，形成统一、公平、开放的税收政策环境。

（四）探索税收利益分配方式，开拓区域税收协同共享思路

京津冀一体化发展中的关键问题就是各地方政府利益的分配问题。确保税收与税源的均衡是保证京津冀一体化协同发展的重要原则，首先要充分考虑各产业区域税收贡献率，科学设计税收分享办法，建立公平的税收分享机制。二是重构地方税体系，确保各区域有稳定持续的财源。要积极探索区域产业转移的税收利益分配方式，结合中关村海淀园区在秦皇岛市设立产业园区的4：4：2的税收分成合作共享机制经验，以开放的姿态，积极探索京津冀一体化协同发展的税收共享新思路，这样不仅可以解决三地间的利益鸿沟，调动多方的积极性，也解决了接下来产业链条延伸发展等问题。

（五）搭建数据信息共享平台，建立常态化税收交换机制

加大京津冀一体化税收征管工作税收信息和网络化建设力度，搭建数据信息共享平台，实现税源信息、政策信息和稽查信息的共享，尤其是在纳税服务流程、税收优惠政策查询、发票统一查询、稽查信息交换等方面形成常态化交换机制。一方面，在三地间搭建风险防控预警系统，建立纳税评估模型，推广适应三地间的行业分析模型，形成完备的风险防控体系；另一方面，建立三地税收收入综合数据库，定期开展税收收入数据关联分析，将税收分析放到京津冀一体化征管工作大环境中，查找区域间税负差距，为公平税负提供技术支撑。

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