预算单位落实新预算法的现状与路径

◎文/郝永林

预算单位落实新预算法的现状与路径

◎文/郝永林

经“十年磨剑”，历四次审议，新修订的《中华人民共和国预算法》自2015年1月1日起施行，这是预算法自1995年实施以来的首次修改。新修订的预算法明确：“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行”。作为预算单位，全面理解新预算法，查找和改进预算管理中的薄弱环节，认真遵从预算法，严格预算约束，是当前和今后一段时间必须要做且必须要做好的“功课”。

预算单位；新预算法；路径

预算法是财政领域的基本法律，被称之为“经济宪法”。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过 《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修改后的预算法，自2015年1月1日起施行。预算单位应认真学习并贯彻落实新预算法制度，增强预算法治意识，掌握预算法的精神，严格按照预算法规定办事。

一、预算单位落实新预算法的现状分析

（一）新预算法对预算单位的内在要求

预算单位预算是政府预算的重要组成部分，其预算管理及资金收支行为要受到预算法的约束。准确把握新预算法的修订变化和内在要求，是全面落实新预算法的前提条件。从预算单位角度看，主要涉及以下几个方面：

1.扩充预算编制原则：由收支平衡原则调整为统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡原则。

2.界定预算编制范围：部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。

3.严格收支预算编制：按照财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产的情况，编制预算草案；将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列;预算支出按功能和经济性质分类编制，严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

4.明确预算单位责任：各部门编制本部门预算、决算草案。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。对预算支出情况开展绩效评价。向社会公开同级财政部门批复的本部门预算、决算，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。监督检查所属各单位的预算执行，依法纠正违反预算的行为。

5.强化预算约束：支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。预算支出应按照预算科目执行，不得虚假列支。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照财政部门的规定办理。

6.规定预决算批复及公开时限：各部门应在接到同级财政部门批复的本部门预算、决算后十五日内向所属各单位批复预算、决算，应在接到同级财政部门批复的本部门预算、决算后二十日内向社会公开。

7.加强结转结余资金管理：上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出，连续两年未用完的结转资金，应作为结余资金管理;结转结余资金按财政部门规定办理。

8.规范决算编制工作：编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。各部门应审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定期限内报同级财政部门审核。

9.建立预算管理制约机制：预算的编制、执行应建立健全相互制约、相互协调的机制。

（二）目前存在的主要问题

自2000年起，天津市预算单位以部门为单位，按照 “二上二下”程序和规定要求编报部门预算。经多年管理与实践，预算单位部门预算编制的明细化程度明显提高，预算执行力明显增强，执行成效显著。但对照新预算法要求，预算单位在部门预算管理中仍存在一定的问题：

1.预算管理主体责任意识淡化。新预算法明确预算单位要履行预算编制、执行、公开等责任，而目前大多数单位仍认为预算编制是在为财政部门干事服务，习惯于等财政部门的布置;预算执行无阶段性工作目标，对资金使用时限、使用效果缺乏跟踪问效;对预决算公开的积极性不高，相关工作与公开要求有一定差距，缺乏必要的应对机制，当家理财的“主人翁”责任意识不强。

2.收入预算编制不完整。预算单位收入来源除财政预算拨款外，部分单位或多或少有一些其他收入，如行政单位有利息收入、非同级财政部门拨款，事业单位有事业收入、经营收入;有的单位在年度执行中会取得专项经费;有的单位有部分结余资金、事业基金等。这些收入或结余资金因各种原因没有完全编入年初部门预算，造成部门年度总收入来源不实，相应支出也没有体现。

3.支出预算编制与实际执行有差异。一是部分公务支出预算是预估数，与执行结果有一定出入，如办公费、差旅费、印刷费等。二是公用支出没有按预算核定及批复内容严格执行，部分资金进行了调剂使用。三是项目支出预算编制不全，难以将当年发生的所有项目一次性全部编入，执行中会发生一些临时性、突发性支出，尤其是购置类新增项目较多，无预算、超预算支出也时有发生。四是部分项目预算执行性较差，有的项目缺乏前期可行性论证，有的方案设计有缺失，造成在执行中调整变更较为普遍，甚至个别项目难以执行。五是项目预算金额与最终执行金额往往不一致，有的甚至相差较大。

4.资金使用效益尚待提高。预算单位干项目、开展专项工作，为了取得较为充裕资金，同时也为了应付不时之需，往往大额、多头申请经费。项目或专项工作完成后，多会形成一些剩余资金，剩余资金沉淀在预算单位，成为了部门性资金，有的被擅自改变用途用于其他方面支出。部分项目从启动实施到资金对外支付，历经程序、环节较多，用时较长，造成资金结转停留在预算单位，影响了财政资金的使用效益和效果。

5.预算管理信息化应用水平不高。部门预算编制系统是财政部门下发的单击版，大量的预算编制基础性数据需手工录入，不能与预算单位现行的人员、资产等管理系统有效对接，不能及时更新并获取数据;同时，未批准项目不能实现滚动式管理，既耗时费力，又重复劳动。预算编制系统只在每年预算编制时才使用，除编制和报送外，与预算执行、财务核算等后续管理工作不衔接，预算数据与核算数据不能相互比对、相互印证。

（三）产生问题的原因

1.预算管理理念不强。长期以来，预算单位对预算管理的重要性认识不到位，对预算管理工作不够重视，存在“重要钱、轻管理”，“重核算、轻预算”的思想，认为预算是财政部门的事，预算单位的预算管理仅仅是上报计划、申请经费，将预算管理置于财务管理的从属地位，在预算工作方面投入时间精力少、主动作为少，疲于应付的多、被动接受多。

2.预算管理操作规范不明晰。预算管理是一项政策性强的工作，目前预算单位虽建立了一些预算管理制度办法，但在项目编制、预算标准、执行分析、支出评价等方面的规定仍不够细化、量化，尚缺乏操作性的规范。在具体实施时，往往是靠自我理解，极易与规定要求产生偏差，造成编制不规范、执行不严格、考评不具体等问题。预算单位内部的信息化管理系统多是由使用部门自提需求、自行研发，缺乏顶层设计，系统间未实现有机衔接，结果是“各管一段”，不能充分发挥信息化优势。

3.工作计划管理与预算管理不同步。预算实质上是用资金形式反映预算单位一定时期的工作实施计划，而大多数单位并没有一个针对本单位设施建设维护、设备购置、业务工作开展等方面的总体性、长期性规划，即使有年度计划，也往往是在年初或年度执行中才确定，与预算编制时间不同步。同时，受国家政策、上级部门等因素的影响，部分支出事先难以预计，只能遇事才想到干事，这种不确定性必然会影响预算编制，进而影响到预算执行。

4.项目预算编制工作较薄弱。项目预算编制具有系统性、专业性工作特点，是预算编制的重点和难点，也是预算编制与执行产生差异的主要方面。项目预算基本上是由单位自行编报，且填报内容较为简单，受时间、专业能力、内部管理水平等因素，以及无相关参照标准、无分类编制明确要求、无详细规范申报格式、无明确统一费用标准，缺乏专业人员指导，未经专门机构评审等情况制约，编制的项目预算不可避免出现不实、不准等问题。

5.预算绩效评价及监督作用未能有效发挥。预算法赋予各单位监督评价所属单位预算执行，纠正违反预算行为的职责。预算单位预算管理的职责部门主要是财务部门，财务部门既是预算编制者，又是执行者。在实际工作中，财务部门更注重于记账核算，反映资金收支，习惯听从于上级和领导的指示，缺乏对预算编制科学性、合理性审查，缺乏对是否严格预算执行、执行情况的分析总结，加之大多数单位无独立的内审监督机构，难以实施对部门预算管理和执行效果的监督评价，助长了部分单位依然我行我素，忽视预算法定性，不注重加强改进预算管理工作。

二、预算单位落实新预算法的路径选择

预算法是专门约束和规范财政预算管理和有关经济活动的，一经通过，各级政府和部门必须严格遵守和执行，并紧紧依靠这一“经济宪法”，积极推进依法理财。

（一）重视预算编制，抓住预算管理的“牛鼻子”

1.在编制制度上：构建预算管理制度体系和操作规范，明确部门预算管理的职责分工、编制流程，健全重大项目安排和大额资金使用决策机制，强化项目支出管理，制定完善绩效评价、项目评审等办法，健全与公务支出需求相匹配的费用标准体系，规范资产配置标准与预算标准，为深入推进预算管理工作提供政策支撑。

2.在编制内容上：编制全口径收支预算。所有收支一律纳入年度预算编制范围，人员及公用支出预算根据政策规定和客观需要打满、打足，项目预算要编全、想细、核准。项目预算编制要做到：一是早启动，根据单位规划和部门实际，在每年6月底前着手编制。二是分类编，属于维修改造类项目，要有可行性论证、项目概算等必要材料;属于购置类项目，需有人员、资产现状及拟购置设备数量及价格等信息;属于信息化项目，要有业务及技术需求报告。三是方案实，组建联合工作小组实地勘查，按轻重缓急、方案优劣排序确定，对入选维修改造类项目要补齐工程预算、效果图和施工图等要件。四是先评审，委托具有专业评审资质部门评审，将评审额作为安排项目预算的依据，挤压“水分”，核实项目预算资金。

3.在编制手段上：开发项目库管理模块，在网上进行申报提交、审核批复、执行核算等操作，实现项目预算信息化闭环式管理;完善备选项目子库，实现中长期滚动式管理，确定新项目应从备选项目中优先选择，未进库的不予安排。加强预算编制系统与人员、资产、财务核算等系统的整合，实现互联互通，共享共用数据，为推进预算管理工作提供信息应用支撑。

4.在编制组织上：健全工作机制，由财务部门牵头，密切加强与本单位的人事、资产等部门沟通，及时更新人员、资产等基础信息;加强与业务及后勤部门配合，将印刷费、差旅费、会议费、培训费等支出逐一编入年度预算；加强与项目需求方及有关职能部门协作，汇总编制本单位项目支出预算和政府采购预算;按照组织程序，将编制的部门预算报本单位党组会、办公会审批，形成“上上下下”的工作合力。

（二）重视预算执行，引导预算资金用在“刀刃上”

1.严格预算批复及预算公开制度，为资金有效使用提供依据。在规定的十五日内，将预算批复至所属单位，并明晰到具体项目和具体用途。落实预算公开责任，将部门预算细化至支出功能分类项级科目，并区分支出经济分类;将用财政拨款安排的“三公”经费数额细化到具体项，说明增减变动原因，在财政部门批复后二十日内对外公开，自觉接受社会监督。

2.严格项目支出预算执行，发挥预算资金使用效益。按预算批复项目及内容执行，严格预算约束，重点抓好项目预算执行：一是建立项目负责人制度，及时了解项目执行情况，沟通反馈执行信息，协调解决有关问题。二是定期通报项目执行情况，总结推广工作经验，督促进度慢的单位使项目加快执行，保证批复项目早启动、早实施、早见效。三是及时申请项目资金，区分项目类别并根据工程进度拨付资金，避免“项目等钱”或者“钱等项目”。四是严格政府采购手续，对集采目录内及限额标准以上的货物、工程、劳务依法实施政府采购，没有申报采购计划的，资金一律不予拨付。五是对当年9月底未实施项目一律核减，严格新增项目支出，调整变更要按规定程序报批。

3.严格执行分析报告制度，合理领拨预算资金。每月月初，及时汇总部门预算执行情况，分析增减变动原因，分析预算执行是否与年度预算、预期目标、时间进度相适应，提出改进意见和建议，报送单位领导和有关部门，使相关人员及时掌握预算收支运行情况;合理申报领拨用款额度，把控好支出节奏和支付进度，提高预算执行到位率。

4.严格资金使用管理，管好用好财政资金。在财务核算上通过设置辅助核算来细分各类资金来源和具体项目及金额。在支出管理上加强动态监管，严格开支范围和标准，规范资金使用，项目资金只能用于项目本身支出，不得用于支付“三公”经费等重点公务支出;专项经费要专款专用，支出须限定在特定用途;结余结转资金使用必须符合规定，严禁不同性质资金相互调剂混用。

（三）重视监督考核，发挥“助推器”作用

1.加强预算与决算对比分析，提升预算编制水平。部门决算是全面反映预算单位预算执行及收支状况的一面镜子，要对照预算批复内容，分类款、分项目、分科目核对预算与决算是否存在差异，分析收入、支出、结余等年度间变动原因，改进在预算编制和执行中存在的问题，缩小预算与决算差异，提高预算编制的完整性、合理性、准确性和可执行性。

2.加强内审监督，提升预算约束力。结合自身机构、人员及业务特点，积极开展内部监督检查，将监督置于预算管理全过程。重点监督重大项目决策、项目预算执行、资金使用、经费开支等内容，审查预算执行真实性、合法性、效益性，核查财务信息对内公示公开、预决算信息对外公开等工作，营造公开、透明、规范、有序的监督环境。通过内审监督，有效纠正预算编制与执行关联度不高、超预算支出、资金使用不规范等问题。严格按照制度的规定，维护预算权威性和法制性。

3.新预算法规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。按照这些要求，对预算支出开展绩效评价就是法律规定，是必须开展的财政活动。加强绩效评价及结果运用，提升预算管理效能。定期对预算编制、预算执行、财务核算等工作进行量化考核，探索建立以实现支出目标为导向、以提高资金使用效益为核心的评价指标。加强考核评价结果应用，对先进单位予以表彰，并优先考虑安排其支出需求;对预算编制不全的，一律不予追加及调整变更;对无预算、超预算支出，停拨、缓拨业务经费或项目经费，以示惩戒，促使预算单位重视和改进预算管理工作。

4.加强业务培训，提升人员工作能力。定期组织预算及财务人员进行全员培训，强化对预算法、部门预决算编制、项目预算管理、监督考核等业务知识和信息化应用系统的学习;开展调查研究，吸收借鉴其他预算单位的做法、经验。通过多角度、多形式的学习交流，了解新动态、领会新要求，深化对预算管理制度的理解，不断提高自身业务能力，为推进预算管理工作提供智力支撑。

责任编辑：高丽丽 娄 雯

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1006－1255－（2015）07－0052-04

郝永林（1967—），天津市财政局（地税局）。邮编：300042