京津冀协同发展税收问题研究

◎文/京津冀协同发展税收问题研究课题组

京津冀协同发展税收问题研究

◎文/京津冀协同发展税收问题研究课题组

本文阐述了税收支持京津冀协同发展中面临的主要问题和矛盾，在此基础上，从发挥税收政策导向作用、创新税收利益协调机制、优化纳税服务，推进税收便利化、强化税收征管，推进三地征管协同以及创新有利于协同发展的税收工作机制体制，推进三地信息数据互联互通与信息共享五个方面，论述了税收服务京津冀协同发展的政策建议与措施。

京津冀；协同发展；税收

京津冀协同发展，核心在于三地作为一个整体共同发展，形成市场一体化，实现各种生产要素在该区域内的自由流动。作为宏观调控的重要手段，政府的税收政策对于促进要素流动的作用至关重要。京津冀三地要实现协同发展，税收政策需要高度协调，才能够实现资源的合理流动和优化配置。本文通过分析当前税收支持京津冀协同发展中面临的主要问题和矛盾，提出税收政策服务京津冀协同发展的政策措施和建议。

一、税收在支持京津冀协同发展中面临的主要问题

（一）发挥税收政策导向作用方面面临的问题

由于现行与京津冀协同发展相关的税收政策在一定程度上存在缺失或缺陷，有关部门亟需根据中央文件精神和京津冀协同发展规划要求，进行必要的税收政策调整或研究出台新的税收政策。一方面，有关部门及时清理和规范三地自行制定的地方税收政策，逐步减少政策差异，在更大范围内推广现行的中关村国家自主创新示范区、滨海新区等税收优惠政策，以进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进京津冀协同创新共同体和区域市场一体化格局的形成；另一方面，根据国家战略要求，在推动京津冀产业转型升级和转移对接等方面进行税收政策梳理和分析，补充完善政策空白点，适时出台先行先试税收政策，从而在京津冀协同发展进程中更好地发挥税收调控作用。

1.现行支持区域创新驱动发展的税收政策的力度和范围存在不足

根据习总书记2014年2.26讲话精神，京津冀协同发展根本要靠创新驱动，要形成京津冀协同创新共同体，整合区域创新资源，以弥合发展差距、贯通产业链条、重组区域资源，并通过试点示范带动其他区域发展。与这一讲话精神相比，现行的支持京津冀区域创新驱动发展的税收政策，其力度及施行范围均存在不足。现行的中关村国家自主创新示范区税收政策对企业技术创新和升级改造发挥了较好的促进作用，但在执行中存在惠及面窄、优惠力度有限、配套政策不完善等问题。由于河北、天津的产业园区无法享受中关村示范区“1+6”“新四条”等试点税收政策，阻碍了科技创新产业在河北、天津的落地孵化。此外，研究开发费加计扣除政策门槛过高，致使部分创新性中小企业无法享受相关优惠政策，不利于创新型中小企业的发展壮大。

2.现行税收政策的差异不利于京津冀区域市场一体化格局的形成

目前，与京津冀协同发展的税收政策在一定程度上存在缺失或缺陷，亟待有关部门根据中央精神和京津冀协同发展规划的要求，进行必要的税收政策调整。同时，京津冀三地税收政策标准存在较大差异。例如，京冀地区关于娱乐业的营业税税率设置上存在档次不同、税目适用税率不一致的情况；京津冀三地的土地使用税税额标准不同，特别是京冀交界地区征收额差距较大；车船税相同排量乘用车的税额标准不同等，这些地方税种征收标准未从区域协同发展的高度加以统筹设计，不利于区域市场主体公平竞争和生产要素的自由流动。

3.现行税收政策难以适应优化京津冀产业布局的战略要求

立足京津冀地区的比较优势，按照现代产业的分工要求，通过制定相应的税收政策促进区域产业的优化升级与合理布局，是发挥税收调控作用的题中之义。目前，国家对于优化京津冀产业布局的战略要求已经明确。北京应疏解首都非核心功能定位产业和构建高精尖经济结构。天津应加快发展战略性新兴产业和先进制造业。河北应积极承接首都产业功能转移和京津科技成果转化，改造提升传统优势产业，建设新型工业化基地和产业转型升级试验区。但适应上述战略要求的税收政策制度安排存在缺失，不利于三地实施产业差异化发展和融合发展。

（二）税收利益分享方面面临的问题

在当前分税制体制下，随着京津冀协同发展的推进，部分产业将按照布局规划进行调整，届时将有大批企业转移，因此国家亟需研究相关的税收利益分享机制，避免可能发生的相关问题。从财政体制层面来看，现行分税制中关于区域横向税收分配的制度安排还不完善，造成区域内欠发达地区与发达地区的经济发展差距进一步拉大，严重影响了地区间的社会公平，因此从长远考虑需要进一步完善财税分配制度。

1.亟需为产业转移创新税收分享机制

以政府为主导的大型企业的搬迁转移，目前缺少相应的税收分享制度，短期内将给产业转出地的财政收入筹集带来很大的难题。产业转出地出于自身利益的考虑，可能会通过其他手段减缓企业转移速度。因此，政府应借鉴以往大型企业搬迁的税收分享经验，制定普遍适用于大型企业搬迁的税收分享办法，减少大型企业搬迁中“一事一议”的成本，明确大型企业转移的税收分享方法，降低产业转移协商过程中的时间成本。

2.区域间横向税收分配制度有待完善

分税制改革以来，中央和地方之间的财权划分基本理顺，然而随着经济活动的不断复杂化，地方政府之间的税源划分成为突出问题，出现了税收在不同地区的不当转移，造成了地区之间税收缴纳和税源不一致的情况，即税收与税源相背离，极大地影响了区域经济协调发展。从京津冀三地情况来看，总分机构问题显得尤其突出。北京以其独有的优势，拥有全国数量最多的企业总部，设在天津、河北两地的分支机构的税收汇总至北京纳税，北京分享了天津、河北两地税收。随着京津冀协同发展的深入，产业重新布局形成了产业区域内的转移，在目前总分机构税收分配的制度框架下，作为产业转移承接地的天津与河北，不但难以完全享受通过产业转移带来的税收收入增加，而且还要承担可能带来的环境污染等代价，这将在很大程度上影响津冀地区承接产业转移的积极性。因此，如何对跨区经营布局京津冀区域的企业产生的税收实行分享，成为促进产业承接转移亟需解决的重要问题。

（三）优化纳税服务方面面临的问题

1.区域纳税服务水平亟待提升

京津冀三省市税务机关纳税服务联动机制不够完善，造成区域内纳税服务水平存在差异，纳税服务资源整合力度不够。京津冀三省市税务机关虽然为纳税人提供多种咨询方式，但是由于三地税收政策和办税程序方面存在差异，尚未建立相关的咨询服务平台，使跨地经营企业和迁移企业难以全面掌握三地有关政策，影响企业税收成本的预测及企业顺利落地。另外，京津冀三省市税务机关在同城通办事项选择、免填单服务数量、自助办税服务功能等诸多方面均存在差异，导致区域内纳税服务水准参差不齐。

2.区域办税服务机制有待创新和完善

目前，京津冀三地税务机关都已在国家税务总局的指导下，在简化辖区内纳税人迁移的办税程序、实行国税地税联合办理税务登记方面取得了重大进展，但由于区域内地区之间办税服务制度机制上存在设计缺陷，地区内横向部门之间缺少工作联动的制度保障，区域的办税服务工作仍有待进一步的创新和完善。一是多部门联合办理注册登记工作进展缓慢。国税总局虽然已明确要求各级税务机关要加强与工商管理部门、质量监管部门的沟通，及时获取工商登记、组织机构代码等信息，积极探索多证联办机制，但由于缺乏制度保障以及信息共享技术支持，相关工作进展情况较为缓慢。二是跨省迁移企业税收征管程序有待简化。由于税收征管信息尚未实现省际之间共享，纳税人发生跨省迁移时仍需办理注销税务登记，并将纳税清算作为前置环节，纳税清算时间较长。

（四）推进征管协同方面面临的问题

目前，由于行政体制和财政收入分配体制的影响，京津冀三地存在企业经营地与纳税地不一致的现象，增加了税务机关对纳税人实施全面、及时、有效风险监控的难度，税收面临流失风险。另外，当前我国企业的组织形式呈现多样化发展的态势，已经由原来绝大部分企业生产、销售局限于一个地区的组织形式过渡到全国布局。总部经济、连锁经济、异地投资设厂等跨地区经营的各种经济组织形式发展迅猛，出现纳税人向多地税务机关申报纳税并接受税务管理的状况。由于纳税人在不同地区的应税事项相对独立却又密切相关，在登记与管理独立的模式下，税务机关对同一纳税人的申报和缴库信息难以比对分析，给实施纳税评估和税务稽查带来较大难度，增加了税收风险。

（五）创新税收工作体制机制方面面临的问题

1.相关法律制度有待健全完善

京津冀协同发展中的税收工作涉及跨区域税收协调与协作，而现行的法律、法规中缺少专门针对跨区域税收工作的具体规定，因此京津冀三地在跨区域协作中的制度约束刚性不足，缺少区域税收协调保障、区域税收分配、税收争议调解等相关法规制度。

2．促进区域税收协作工作机制有待进一步细化

国家税务总局已成立了京津冀协同发展税收领导小组办公室，强化了对京津冀协同发展税收工作的顶层设计与指导。2014年10月，京津冀三地税务部门签署了 《京津冀协同发展税收合作框架协议》，建立了横向之间的税收协作工作机制，但是随着京津冀区域税收合作交流的不断深化，具体的税收征管、税收争议、税收信息共享等工作，都需要建立相应协作工作机制，以便为区域税收协作提供制度保障、技术保障和组织保障。

3.京津冀三地涉税信息共享协同水平不高

目前，京津冀三地内部国地税部门之间信息共享已经具备了良好的基础，但跨行政区域的信息共享和业务协同手段缺位，三地税务机关之间的“信息孤岛”现象依然存在，没有形成区域内网络互联互通、数据共享交换、标准规范统一的协同共享机制，尚未建立跨区域税务机关间数据共享交换平台。

二、税收服务京津冀协同发展的政策措施和建议

（一）充分发挥税收政策导向作用

1.完善推广促进京津冀区域创新驱动发展的税收政策

首先，国家要进一步完善现行的中关村国家自主创新示范区税收政策，降低研发加计扣除政策门槛，使相关政策惠及中小型科技创新企业，研究制定促进中关村示范区产学研合作的企业所得税优惠政策，对示范区科研机构免征企业所得税，对示范区企业科技成果转让实施更大力度优惠。其次，国家适度扩大中关村示范区税收政策和滨海新区税收政策适用范围，将中关村示范区先行先试税收优惠政策推广至首都新机场、天津滨海新区、河北曹妃甸现代产业园区以及区域内其他符合条件的高新技术产业园区，发挥这些区域在创新驱动上的辐射带动作用。

2.规范统一促进京津冀市场一体化的税收政策

一是归并取消部分优惠政策，按照国发62号文有关清理规范税收优惠政策的通知精神，对京津冀三地各自制定的税收优惠政策逐一进行清理甄别，取消“即征即退”、“财政返还”等妨碍区域公平竞争的招商引资政策，营造良好的区域发展环境。二是为减少区域内横向税收不良竞争，京津冀地区应加快由区域税收优惠政策向产业税收优惠政策转变，对已经出台的不利于三地协同的区域性税收优惠政策，执行到期的应彻底终止，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对符合三地协同发展需要的优惠政策，要进一步加强执行力度，确保政策落到实处，发挥此类政策的效用；对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。同时，三地统筹制订区域地方税种的征收标准，例如营业税、车船税、土地使用税、房产税、契税、土地增值税预征率等，在尽可能短的时间内，在京津冀区域内实现以上地方税种征收标准的统一。

3.创新优化京津冀产业布局的税收政策

按照京津冀协同发展国家战略规划的要求，三地应结合自身功能定位，制定鼓励促进发展产业目录和不宜发展产业目录。税收政策制定部门根据鼓励促进发展产业目录，健全完善相关的税收优惠政策，完善产业税收优惠政策体系，对于列入不宜发展产业目录的产业，逐步取消税收优惠政策，同时，对京津冀区域内为淘汰落后产能而新上项目以及转型升级的重大项目，给予固定资产加速折旧政策，对压缩过剩产能的企业，按企业压缩产能的比例，相应抵扣企业应纳税所得额。

（二）创新完善区域税收分配制度

1.研究制定大型企业转移的税收分享办法

企业的搬迁必然引发迁出、迁入地政府筹集财政收入的变化，特别是短期内将会影响到迁出地政府的财政收入。为避免“一事一议”，减少协商成本，促进产业转移有序推进，政府可采取以下措施：对于政府主导的整体搬迁落地非园区的大型企业，可对企业产生的主体税种包括增值税、企业所得税、个人所得税的地方留成部分、营业税在产生税收的一定时期内，按照五五分成的比例进行税收分享，其他的地方税种可以在一定期内予以减免，以鼓励促进企业的搬迁发展。对于落地园区的企业，不论政府主导还是市场选择，不论企业规模大小，建议由国家设立园区专项扶持基金，促进共建园区建设。借鉴上海浦东新区的成功经验，在一定年限内，以中央核定的税收返还数为基数，每年税收增幅在一定比例内的税款进入园区发展基金，增幅超过比例的部分50%入园区发展基金，最大限度保证税收分享制度的公平合理。

2.进一步完善跨地区经营所得税分配制度

为促进京津冀协同发展的产业布局调整，提高三地产业转移中的积极性，建议进一步完善已有跨区经营企业税收分配制度安排，如《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》（国家税务总局公告2012第57号），充分考虑企业总分支机构的实际经营规模、经济活动贡献、涵养税源的前期建设成本、企业生产带来的负外部性成本等综合因素，适当调整总分支机构的税收分配比例，调增在津冀地区迁入地的分享比例，确保跨区经营企业所得税按照税源贡献大小原则在相关区域政府间公平分配，避免出现“有税源无税收，无税源得税收”的情形，损害税源地政府的税收权益。

（三）营造优质的税收服务环境

1.大力提升纳税服务水平

探索建立京津冀纳税服务标准示范区域。以国家税务总局颁布的 《全国县级税务机关纳税服务规范》为基础，政府推动京津冀三地涉税事项办理同政策、同流程和同时限，建立标准统一、透明公开、服务集约、科技含量高的全国示范性公共服务平台，简化办税流程、精简涉税资料，缩短办税时限，推进规范升级，为纳税人提供高附加值的服务，充分发挥网络优势，建立基于互联网的统一办税服务平台，实现办税服务“一点通”。纳税人打开三地税务部门网页，即可进入京津冀统一的网上办税平台，输入纳税人识别号之后，能够立即接入到三地税务机关的办税服务系统。

实现京津冀涉税业务三地通办。在现有通办服务基础上，三地逐步实现税务登记、纳税申报和备案类事项通办。对纳税人已享有的税收资质 （如高新技术企业等税收优惠资质、增值税一般纳税人认定资质等）在纳税人迁移时，承接地主管税务机关继续予以认可，承接时不再审核调查，同时加强后续监管，推进三地涉税信息共享，实现三地统一的免填单服务。

2.创新完善税收服务措施

推进多部门联合办理注册登记。京津冀三地税务机关应加强与工商、质监等职能部门的外部协调，规范信息共享口径，确保信息真实有效，基于获取的工商登记、组织机构代码等信息，直接赋予纳税人识别号，并主动推送给纳税人签字确认，不再要求纳税人重复提供并填报信息，探索建立三证联办的工作程序和规范，完善信息系统，适时实现一表登记、三证（营业执照、组织机构代码证、税务登记证）合一。

简化京津冀跨省迁移税收征管程序。比照省内跨区县迁移模式，迁出地税务机关对发生跨省迁移的纳税人做迁出处理，简化和规范纳税清算程序或不作纳税清算，迁出前正在对企业实施稽查的，如无重大问题，应限期在两月内结案，减少企业在京津冀间跨省迁移的行政障碍，为产业转移和企业合理流动提供便利。

（四）促进三地征管协同

1.严格维护征管秩序

建立并完善企业异地经营税务管理协作机制。对企业工商注册地与税务登记地不一致的，政府要努力解决历史遗留问题，落实税务登记管理制度；对企业工商注册地与企业实际经营地不一致的，应在调整完善地方财政收入分配体制的基础上，减少地方政府的非正式优惠政策和行政干预，引导区域间企业良性流动，逐步减少税收与税源背离的情况。

2.强化税收风险协同管理

建立跨地区经营企业的户籍式信息管理模式。该模式将分支机构、子公司、临时外出经营户等纳税人的经营和纳税信息归并到其总机构、母公司、注册地纳税人的户籍信息内，以便于总机构、母公司、注册地税务机关对纳税人及时实施风险应对管理。

（五）建立健全有利于协同发展的税收综合保障机制

1.健全完善相关法律制度

科学界定中央与地方的税收管理职权，创造有利于京津冀协同发展的税收政策环境，建议在修订《税收征收管理法》过程中增加税收管辖制度的相关内容，分别对地域管辖、级别管辖以及管辖权争议解决给予明确规定，使得区域税收协调中有法可依。同时，国家进一步健全区域税收分配法律制度，借鉴汇总缴纳企业所得税分配制度，完善其他税种的分配制度，保障区域间税收收入分配合理，建立有效的京津冀税收协调保障制度，明确各地政府部门在涉税信息共享、提供执法协助等方面的工作职责，构建政府主导、税务机关协调、相关部门配合的综合治税机制。

2.完善税收工作协调机制

京津冀三地税务部门应在《京津冀协同发展税收合作框架协议》的基础上，进一步细化工作方案，明确部门职责，落实国家税务总局京津冀协同发展税收工作领导小组确定的工作事项，制定相关配套制度，建立会商机制，及时沟通交流工作中的动态、问题和经验，建立涉税争议协调机制，设立争议协调机构，对因税收管辖权等事项产生的争议，组织各局相关部门妥善研究解决。

3.提高三地涉税信息共享水平

首先，建立跨区域税务机关间数据共享交换平台，充分利用三地税务机关多年来信息化建设成果以及数据资源，在建立统一的数据交换标准的基础上，根据现行税收管理体制要求，结合金税三期的建设情况，由国家税务总局建立三地六局相互联接的信息共享交换平台，实时共享交换三地六局管理的所有纳税人的税务登记信息、申报征收信息、发票管理信息、税收风险控制类信息、税务稽查信息、相关的重大税收违法案件信息、自然人信息、纳税信用信息、政策法规库等各类信息，实现三地间税务部门数据共享。其次，建立涉税信息交换机制。规范数据信息交换的对象、格式标准和工作流程，实现对涉税信息的有效利用，并明确信息更新的时间周期和责任部门，确保信息的时效性。第三，构建京津冀跨地区纳税人信用奖惩联动机制。按照国税总局 《纳税信用管理办法》和《重大税务违法案件信息发布办法》的相关规定，制定《京津冀跨地区信用奖惩联动机制》，通过实现纳税人纳税信用信息和严重税收违法黑名单等信息数据的共享，探索利用第三方涉税信息，实现对守信纳税人的奖励激励与对失信纳税人的约束惩戒在三地之间联动推进，协同管理。

执笔人：牛 丽 刘 群

王传成

责任编辑：傅延怿 崔 寅

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