我国小微企业税费负担的现状、问题与对策

张斌（中国社会科学院财经战略研究院　北京　100836）

我国小微企业税费负担的现状、问题与对策

张斌（中国社会科学院财经战略研究院北京100836）

内容提要：我国目前小微企业的税费负担偏重、遵从成本较高、税费优惠政策缺乏长期性且未形成完整的政策体系。未来应结合税费综合改革，通过减少非税负担、调整税制结构、完善税费优惠政策、优化纳税服务和税费征管机制等多种措施切实降低小微企业综合税费负担。

小微企业税费负担税费政策遵从成本

小微企业在促进经济增长、科技创新和增加就业等方面具有不可替代的重要作用。2008年金融危机以来，中央陆续出台了一系列降低小微企业税费负担、扶持小微企业发展的政策。其中，2012年4月，国务院发布的《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》（国发［2012］14号）中指出：“当前，小型微型企业经营压力大、成本上升、融资困难和税费偏重等问题仍很突出，必须引起高度重视”。同时明确要求落实支持小微企业发展的各项税收优惠政策。然而，从小微企业在中国经济社会发展中的重要作用出发，现行的各项税费优惠政策缺乏完整统一的框架，且很多措施属于应对经济波动的临时性措施。为此，应积极探索构建扶持小微企业发展的税费政策体系和长效机制，切实降低小微企业综合税费负担。

一、小微企业税费负担的现状

从总体上看，我国现行税费政策普遍适用于各种类型的企业，而且，在税收之外还存在着大量专项收入、政府性基金和行政事业性收费项目。因此，需要从税费总体负担的角度判断小微企业税费负担的现状。

（一）税费负担的构成

在现行税费体系下，企业的税费负担主要由以下几个部分组成：

一是税收，根据企业性质和行业不同分别适用增值税、营业税、消费税、企业所得税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税等。

二是对全部或部分行业（企业）无偿征收的专项收入和政府性基金。其中普遍征收的有：教育费附加（“三税”①指增值税、营业税和消费税。税额的3%）、地方教育费附加（“三税”税额的2%）、残疾人就业保障金；根据地方政府的规定，很多省份还征收水利建设基金（销售收入的1‰左右）、价格调节基金②指政府为了平抑市场价格，用于吞吐商品、平衡供求或者支持经营者的专项基金，主要针对某些容易发生市场价格波动、对国计民生有重大影响的商品的调控而设置。征收范围主要涉及住宿业、旅游业、建筑业、餐饮业、服务业、工商业、运输业等。不同行业征收方式不同，如住宿业按营业收入的3%计征，餐饮业按应纳营业税额的10%计征。、河道工程修建维护费（销售收入的1‰左右③对于没有销售收入的企业，如银行按上年利息收入计征，保险公司按上年保费收入计征，各类信托投资公司、财务公司等非银行金融机构按上年业务收入计征等。收费的具体标准和计收办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。或征收附加税）、工会经费等；针对特定行业征收的有文化建设事业费（娱乐业、广告业销售收入的3%）、水资源费、排污费等基金或收费项目。

三是由企业承担的各项社会保险费，主要包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险费等，由企业承担的部分约占工资总额的32%。

四是行政事业性收费，包括政府部门或拥有行政管理职能的事业单位收取的管理类、登记类和证照类的各种费用。2012年，全国公共财政预算中行政事业性收费为4 579.54亿元④数据来源：中国统计年鉴（2013）［M］.北京：中国统计出版社，2014.，尽管无法明确小微企业负担的具体金额，但行政事业性收费绝大多数是按照事项而不是经营规模收取的，小微企业的负担相对较重。

（二）小微企业的征管模式与遵从成本

由于相当数量的小微企业会计核算不健全，难以按照税法规定实行查账征收，在税收征管中，这部分小微企业往往适用核定征收。与查账征收相比，税务机关在核定征收时拥有更大的自由裁量权，核定征收的方法和依据是否科学公正将直接影响小微企业的税收负担。而各项针对小微企业的税收优惠政策要落实到核定征收的企业，需要税务机关及时根据政策变化调整核定标准。

从税费征管的角度，还要高度重视小微企业遵从成本对实际税费负担的影响。在税费种类较多、涉及多个征管机关的情况下，企业为了应对各个部门在征收税费时的各种核查、检查，也需要付出较高的成本。而将一套复杂的税费规定无差别地适用于小微企业和大中型企业，小微企业的遵从成本占销售收入的比重就会偏高。

二、小微企业现行税费政策存在的主要问题

目前小微企业经营困难的原因是多方面的，包括其自身的一些因素，如经营规模小，抗风险能力弱等，以及外部经营环境恶化等因素。除此之外，我国现行的税费政策缺乏扶持小微企业发展的政策体系和长效机制，造成小微企业税费负担偏重，也是阻碍小微企业发展的重要因素。具体来说，我国现行税费政策存在的问题主要有以下几个方面：

（一）税费负担重且负担环节不合理

1.非税项目繁多增加了小微企业负担。除教育费附加、地方教育费附加外，许多省份以销售收入等为税基向企业征收水利建设基金、价格调节基金、河道工程修建维护费，按照安置残疾人就业的数量征收残疾人就业保障金。这些非税收入项目尽管金额不大，但对于小本经营、资金周转比较困难的小微企业而言，也是一笔不小的负担。

2．税费负担环节不合理。主要表现在：（1）房产税、城镇土地使用税以及大量管理类、登记类和证照类的行政事业性收费构成了企业经营的固定成本，这些税费与销售额和利润无关，但相对于大中型企业，小微企业的这些固定成本占销售收入的比重偏高；（2）企业承担的各项社会保险费、工会经费等是工资成本的一部分；（3）增值税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、水利建设基金、价格调节基金等税费项目则主要以销售额为税基，即使低于成本销售也要承担。对于大量适用核定征收的企业，还要按核定的销售收入缴纳所得税。相同的税负由于承担环节不同对企业生产经营的影响有很大差异，中国现行以间接税为主体的税制结构是企业尤其是小微企业税费负担偏重的重要原因。

3．营业税及增值税小规模纳税人规定造成重复征税。营业税对销售收入征收，企业的生产投入和设备投资无法抵扣，造成了重复征税。随着“营改增”的推进，营业税重复征税的问题有望得到解决，但增值税制下小规模纳税人的规定实际上保留了营业税的征收机制，由于大量小微企业属于小规模纳税人，重复征税的问题仍然无法解决。

（二）税费优惠政策缺乏长期性和完整性

1．小微企业税费政策缺乏稳定的政策框架，尚未形成长效机制。促进小微企业发展是一项长期政策，但目前大部分税费优惠政策都属于应对经济波动出台的临时性政策，优惠期限较短，不利于形成稳定的长效机制。

2．小微企业税费政策缺乏针对性且优惠力度较小。现行小微企业税费优惠政策主要是企业所得税优惠和增值税、营业税起征点的提高。由于小微企业的税费负担主要集中于生产经营环节，利润水平较低，因此小微企业实际享受的所得税优惠较少。增值税、营业税起征点尽管有了大幅提高，受益群体的数量增多但减税力度仍然较小。有针对性地降低小微企业生产经营环节税费负担的优惠政策较少。

3．缺乏间接扶持小微企业发展的税费优惠政策。尽管出台了为小微企业服务的平台类企业有关关税、印花税、税前扣除、营业税等优惠政策，①包括：符合条件的国家中小企业公共服务示范平台（技术类）进口科技开发用品免征进口税收优惠政策（执行至2015年底）；金融企业中小企业贷款损失准备金税前扣除政策（执行至2013年底）；自2011年11月1日起至2014年10月31日止，对金融机构与小微企业签订的借款合同免征印花税；对符合条件的农村金融机构金融保险收入减按3%征收营业税（执行至2015年底）等。但这些政策大都属于期限较短的临时性政策且优惠力度较小。尤其是对于促进科技型、创业型小微企业发展的科技孵化器类企业以及金融机构或相关融资业务缺乏长期、稳定的税收优惠措施。对于小微企业投资者的收益或再投资缺乏相应的税收优惠措施。

（三）小微企业税费征管中存在的问题

1．政府部门多头征管，征管效率低且遵从成本高。增值税由国税局征收，城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、个人所得税等由地税局征收，很多省市的社会保险费也由地税局征收，另外一些省市则由社保部门直接征收，也有越来越多的非税收入项目由地税局代征。尽管近年来国地税部门加强了征管协调，但多头征管造成征管成本高的现象仍然存在，而纳税人为了应付各个部门的征管也耗费了大量的成本。

2．核定征收随意性较大，存在着“逆向调节”和征“过头税”的现象。在核定征收中，税务机关的自由裁量权较大。在经济增长率高及税收增幅较大的情况下，小微企业的发展环境较好，税务机关核定和征收的力度也相对较小；而在经济增长和税收增幅下滑的情况下，小微企业经营困难，但为了确保财政收入，部分地区，尤其是经济相对落后的地区却往往加大对小微企业的征管力度，甚至提高核定标准，加剧了小微企业的困难。这种反周期的“逆向调节”，甚至征“过头税”的现象不利于小微企业的健康发展。

三、促进小微企业发展的税费政策措施

扶持小微企业发展是一项长期政策，应在明确政府与市场分工的前提下，建立目标明确、完整统一、针对性和操作性强且运行成本低的税费政策体系。

（一）结合税费制度改革，减轻小微企业税费负担

1．结合税费改革清理各种非税收入项目，切实减轻小微企业非税负担。豁免小微企业缴纳水利建设基金、价格调节基金、河道工程维修建设费等收费和基金的义务；在落实吸纳残疾人就业税收优惠的基础上，减免或取消小微企业缴纳的残疾人就业保障金；对于确实不具备条件成立工会的小微企业免缴工会经费；减免主要由小微企业缴纳、覆盖较广的行政事业性收费，对确有必要收取的，要严格审核收费标准，对由此减少的部门收入由公共财政支出保障。

2.逐步提高增值税、营业税起征点，推进增值税起征点与小规模纳税人标准并轨。设立较高的增值税、营业税起征点，不仅可以降低小微企业的税收负担，同时也有利于降低税收征管成本。从国际经验看，许多国家对达到起征点的企业作为一般纳税人管理，未达到起征点的企业免税。2012年，我国小规模纳税人缴纳的增值税占增值税收入的比重仅为2.45%，①数据来源：中国税务年鉴（2013）［J］.中国税务出版社，2013.具备进一步提高增值税起征点的条件。随着“营改增”的推进，未来在统一小规模纳税人标准的基础上，逐步将增值税起征点提高至年销售额50万-80万元，实现起征点与小规模纳税人标准并轨，并允许小微企业选择免税或申请成为一般纳税人。

（二）完善税费优惠政策

1.小微企业税费优惠政策的常态化。在充分总结经验的基础上，应研究制订小微企业税费优惠政策体系并使之常态化，努力构建促进小微企业发展的长效机制。在条件成熟时，应将针对小微企业的减免行政事业性收费政策、年应纳税所得额20万元以下小型微利企业所得税减半征收的政策、鼓励创业和就业等税费优惠政策长期化。

2.建立全方位的税费优惠政策体系。建立和完善覆盖小微企业创业、生产经营、利润分配和再投资等各环节的税费优惠政策。如在创业初期的一定期限内减免企业承担的社会保障缴费，制定针对小微企业利润分配和再投资环节的优惠政策等。对促进小微企业发展有重要作用的平台类、服务类企业和金融机构相关融资交易等，制定减记收入、增加税前扣除等税收优惠政策。

（三）采取各种措施降低小微企业遵从成本

1.优化纳税服务、完善税费征管机制。通过完善纳税服务和改革税费征管机制，切实降低遵从成本是减轻小微企业税费负担的一项重要内容。税务机关要进一步完善针对小微企业的纳税服务，简化税收征管流程，扶持为小微企业服务的各类中介机构和纳税人组织。各政府部门要相互配合，探索建立针对小微企业的便利化征管机制，如由一个税务机关代理征收所有税费，避免出现多个政府部门对同一小微企业重复征管的情况。

2.进一步完善核定征收机制，改变“逆向调节”现象。在应对全球金融危机冲击和产业结构调整的大背景下，小微企业经营面临诸多困难，税务机关应根据法定税负下降的幅度及时调整核定征收的标准，避免出现在经济增速放缓、小微企业经营困难时，税务机关为完成税收任务随意变更核定征收标准，增加小微企业实际税负的现象。

3.采用单一综合征收率控制小微企业税负综合负担。应充分借鉴国际经验，对符合条件的小微企业采用单一的综合征收率征收所有税费，以控制综合税费负担并降低征管和遵从成本。归属不同政府部门的税费按照相应的比例在入库环节再分配。同时，应明确规定在综合征收率之外任何政府部门不得再自行征收任何基金和费用。

责任编辑：贾兰霞

Current Situation,Problems and Countermeasures of Tax and Fee Burden of Small and Micro Enterprises in China

Bin Zhang

Currently,small and micro enterprises are suffering from relatively heavy tax burden, high cost of tax compliance, unstable and unsystematic preferential tax policies in China. In the future, by integrating comprehensive reform on tax and fee, the burden of tax and fee for small and micro enterprises shall be lowered indeed through approaches such as reducing nontax burden, adjusting tax structure, improving preferential tax and fee policies, optimizing tax service and the mechanism of tax collection and administration.

Small and micro enterpriseBurden of tax and feeTax and fee policyCompliance cost

F810.42

B

2095-6126（2015）03-0066-04