构建我国存款保险制度的必要性及建议

李梦媛

摘要：在利率市场化的大背景下，我国建立存款保险制度的条件基本成熟，存款保险制度已呼之欲出。本文介绍了存款保险制度的产生、发展，我国存款保险制度的现状，以及我国建立存款保险制度的必要性，并在存款保险制度具体要素设置等方面提出建议。

关键词：存款保险制度 必要性 建议 信用

一、存款保险制度概述

（一）存款保险制度的产生及发展

早在1924年，捷克斯洛伐克就首先建立“全国信用和存款保险系统”，但该存款保险制度由于保险金不足只运作到1938年就停止了。真正对存款保险制度的产生起到决定作用的是美国，20世纪30年代的经济大萧条给美国的银行业带来了巨大的冲击，随后九千多家银行倒闭，为维持银行系统的稳定，美国于1933年出台《格拉斯—斯蒂格尔法》，并设立美国联邦存款保险公司（FDIC），这标志着美国的存款保险制度正式建立。存款保险制度的建立显著改善了美国银行业的经营状况，有效的抑制了大量银行倒闭的状况，拯救了当时的美国银行业。近些年各国陆续建立存款保险制度以应对经济危机对本国银行业的冲击，从1985年至2000年之间，已有85个国家建立了存款保险制度，到2011年，已有111个国家建立了存款保险制度。

（二）存款保险制度的分类

金融稳定论坛组织（FSF，2001）将存款保险制度分为两种形式：隐性存款保险制度和显性存款保险制度，这种分类已被国际上各个国家和机构所接收。

隐性存款保险制度指国家法律法规未正式明确提出存款保险制度，但当出现银行挤兑风潮或破产倒闭时，政府会采取相应的政策、措施，运用国家信用对银行的存款进行担保，以此保障银行存款人的利益。

显性存款保险制度指经过国家法律法规确立的存款保险制度，将银行等吸收存款的金融机构作为投保机构，由投保机构向存款保险机构缴纳保险费，当银行面临破产倒闭时，由存款保险机构向投保机构提供资金帮助，或者是代替投保机构向存款人支付存款。下文中所提到的我国即将建立的存款保险制度指的就是显性存款保险制度。

二、我国存款保险制度的现状

目前，我国法律法规尚未正式明确的提出我国的存款保险制度，即现在采取的是隐性存款保险制度。这种模式在运行初期起到了积极的作用，但是随着经济的发展和变革，它在保护存款人利益和防止挤兑风潮等方面的作用减弱，弊端逐渐显现出来：首先，隐性存款保险制度容易引发银行高管的道德风险；其次，银行业一旦发生危机，风险和成本就会被转嫁到政府，从而给政府财政带来巨大的压力；最后，容易引发存款人的逆向选择，只顾选择高收益的银行，而将安全性抛之脑后。这种情况下，有关部门提出要“抓紧制定存款保险制度”，显性存款保险制度呼之欲出。2013年5月24日央行发布《2013年中国金融稳定报告》，报告中提到建立存款保险制度的各方面要求和条件均已具备，将择机出台并组织实施。与此同时，利率市场化的大背景增加了存款保险制度的可行性，届时银行等金融机构不再由国家信用来担保，存款保险制度将会作为金融安全网中一个必不可少的部分起到举足轻重的作用。

三、我国建立存款保险制度的必要性

2013年11月15日十八届三中全会公布的《决定》中提出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。”然而无论是政策制定者还是金融机构，都需要理性的分析在我国建立存款保险制度的必要性，明确这一制度对社会公众、银行业、政府等利益相关者的影响，只有这样才能统筹兼顾地制定出切合中国实际的存款保险制度，让其造福民众等广大利益相关者。

（一）保护存款人利益，增强存款人信心

根据我国调查统计司公布的的《2013年第4季度城镇储户问卷调查报告》显示，47.4%的城镇居民仍倾向于把钱存入银行中，33.4%的城镇居民倾向于把钱投资于基金、理财产品、房地产等，19.2%的城镇居民倾向于把钱用于消费。我国这种高储蓄率的现象和自古以来的文化传统、社会保障制度和养老制度不健全等因素息息相关，越是经济不发达地区，人们越是将储蓄存款作为未来生活以及养老的保障。这种根深蒂固的理财习惯导致了一种社会现象，即存款人对银行业的信心和银行的稳定性密切相关。只有保护好存款人的利益，保障其存款的安全性，才能增强其信心，维持银行等金融机构和经济的稳定。

（二）完善银行退出机制、改善竞争格局

在现今的隐性存款保险体制下，国有银行有国家信用作担保，然而中小银行却不同，一旦这些中小银行破产危机，由于得不到国家的及时帮助，加之我国银行退出机制尚且不完善，就会产生存款人不信任、破产危机传播等风险。如1998年的海南发展银行倒闭，成为我国银行倒闭的第一例； 2014年3月25日的江苏射阳农村商业银行因一个“银行要倒闭”的谣言而发生挤兑事件……这些现实中的案例都从侧面验证了我国建立存款保险制度的必要性和迫切性。

通过建立存款保险制度，保护濒临破产的银行，进而完善银行业的退出机制，也可以更好的预防银行破产危机的 “多米诺骨牌效应”。与此同时，建立存款保险制度还有助于增强我国中小银行的实力，使其具备与国有银行竞争的能力，逐渐形成公平的自由竞争机制，有效的防止垄断的发生。

（三）减轻政府财政压力，维护国家信誉

隐性存款保险制度和显性存款保险制度的一个显著的不同就是当银行发生破产危机时，前者是靠国家信用来支撑，由政府财政来弥补，而后者是通过事先建立的存款保险机构来提供资金保障，从而大大减轻了政府的财政压力。与此同时还有助于国家信用从银行经营中退出，即使银行出现破产危机，也不会影响广大存款人心中的国家信誉。

（四）维护金融体系稳定，健全社会信用

我国的金融体系仍存在着不稳定的因素，比如一家银行破产会波及到其他银行，甚至波及整个银行业。若能建立完善的存款保险制度，妥善处理银行的破产，就会在银行间建立起安全屏障，有效的阻止银行之间的“多米诺骨牌效应”，维护银行在内的金融体系的稳定，促进社会经济的平稳发展。endprint

国务院在2014年1月15日的常务会议中提出要加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境，并通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。建立完善的存款保险制度正是响应了国务院的号召，通过实施这项制度保护了存款人的利益，使银行、政府按照规定承担应有的风险和成本，在维护银行信用和国家信用的同时也提升了全社会的信用，健全全社会的信用体系。

四、对我国建立中国特色存款保险制度的建议

我国建立和完善存款保险制度时，应根据我国的现实情况并结合国际经验，设计并实施真正适合我国的、具有中国特色的存款保险制度。针对我国即将建立的存款保险制度的几个方面，笔者提出相应的建议。

（一）存款保险机构的创办方式

按照国际惯例，有三种创办存款保险机构的方式：官办、民办、官民合办。官办是指由政府建立并监督管理，比如美国、英国、韩国等国家采取的就算官办。民办是指由银行业自己创办并管理，如意大利、荷兰等国家就是银行界建立存款保险机构。官民合办是指政府机构和银行界合作，共同建立存款保险机构，在运营过程中共同管理监督，法国就是官民合办的典型例子。

针对我国的具体情况，建议采用官民合办的方式，由政府牵头，财政部、中国人民银行主导，由银行业参与的方式来创建存款保险机构，运行初期国有控股，以确保机构的信誉和稳健性，在存款保险机构逐步稳定运营之后，国家逐渐放权，让其逐步向银行业自营过度，以形成银行业自律的新局面。

（二）投保方式

国际上常见的银行的投保方式有三种：强制、自愿、强制和自愿结合。英国、意大利等国家实行强制投保的方式，德国、瑞士采用自愿投保，而美国选择的是强制和自愿结合的方式。我国金融市场化的程度相对于发达国家还有差距，现行存款保障制度的信用主要靠国家信用来支撑，如果采取自愿投保的方式，会造成逆向选择和道德风险问题加重。由此看来，我国更适合采用强制投保的方式来约束银行投保。

然而银行的规模和风险水平是不同的，强制投保会导致经营稳定、风险低的银行拿保费资助处于经营危机、濒临破产的银行，对于这个问题，存款保险机构可以选择几年内资产质量高、运营稳定、风险低的银行进行奖励，来弥补这些银行损失的隐性成本。

（三）保险范围

存款保险的范围指的是哪些金融机构的哪部分存款受到存款保险机构的保护，在保险范围的确定上各个国家的规定也不相同。

首先，在受保金融机构的选择方面，我国银行业储蓄存款在各项存款中占的比重较高，所以存款保险机构应主要对银行业进行保险，其它非银行金融机构不包括其中。与此同时，在银行归属地方面，应该将我国境内的本国银行及海外银行都纳入存款保险的体制内，以全面保护我国公众存款的安全。

其次，在受保存款类型的选择方面，个人储户和企业储户是银行存款的主要来源，其中个人储户容易受到影响造成挤兑风潮，一定要保护好存款人的活期和定期的个人存款、退休金等存款，以保障最广大存款人的利益。对于企业存款，它在总存款中占的比例也较高，倘若不能保护好企业的利益也会威胁到我国金融体系的稳定，所以企业存款也应纳入存款保险制度的范围内。在此基础上，可以采取动态的方法，在存款保险机构设立初期先不将金融机构存款、政府存款等存款纳入受保范围，这样可以使非银行金融机构和政府充分发挥对银行的监督，从而降低银行的道德风险，随着银行业风险的减弱和存款保险机构的完善，待时机合适时，再逐步将政府存款和非银行金融机构的存款纳入其中。

（四）保险费率

存款保险机构收取保险费的目的不仅仅在于给本机构提供运营经费，更重要的是能够对投保银行产生一定的制约作用。根据各国的存款保险制度来看，存款保险机构收取保险费的费率有两种形式：单一费率和差别费率制，单一费率制是指所有投保银行按照一样的费率缴纳保险费用。而差别费率制是指根据投保银行的风险等级、信用级别确定保险费率，高风险、低信用的银行投保费高，低风险、高信用的银行投保费低。

从公平性和督促银行风险控制工作的角度来看，我国更适合采用差别费率的方式来确定保险费，为了避免存款人受评定的银行风险等级的影响，建议将我国的银行分为三个级别，第一个级别是风险低、信用高的国有商业银行，第二个级别是非四大国有商业银行中风险较低、信用级别较高、规模较大的银行，第三个级别是剩余的风险较大、信用级别一般的中小银行。三个级别的银行采用的保险费率依次递增，处于同一级别的银行采用相同的保险费率，每个银行用投保存款金额乘以相应的保险费率就得到本银行存款的保险费。这样以来既可以避免风险低信用高的银行承担更大的成本，也可以让风险高的银行有来自存款保险机构的更可靠的保障，使存款人放心的选择银行，增进银行间的自由竞争。当然，银行级别的制定并不是一成不变的，相关机构要每隔几年重新进行评定和级别划分。

（五）赔偿限额

根据国际上的普遍经验，需要对赔偿存款人的存款金额设定最高限额，主要目的是在保护小额的存款人利益的同时，能督促大额存款人为避免损失而监督银行的运营。国际上通行的惯例是按人均GDP的倍数确定赔偿限额，通常为人均GDP的2-5倍。针对我国的公众高储蓄率的实际情况，应在国际赔偿限额平均水平的基础上做适当的提高，设置到人均GDP的4-7倍，这样可以覆盖更广泛的存款人。2013年我国人均GDP为4.1万元，则赔偿限额在16.4-28.7万，所以建议将赔偿限额设在16-30万之间。然而制定的赔偿限额也不是一成不变的，随着我国经济的发展、存款增长变化、通货膨胀等现象，需要对赔偿限额进行调整和更新。

虽然存款保险制度在国外已有八十多年的发展历史，但我国尚未正式建立存款保险制度，该制度的建立对于存款人、政府、银行业等有重要意义。在构建我国存款保险制度时，需要从我国国情出发，全面考虑存款保险机构的创办方式、银行投保方式、保险范围、保险费率、赔偿限额等方面的构建，并随着我国经济发展、通货膨胀等随时调整，动态发展，只有这样才能使存款保险制度充分发挥作用，维护银行业信用，维持我国银行业的稳定。

参考文献：

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[5]孙波.建立符合我国国情的存款保险制度的设想[N].中央财经大学学报，2001（10）endprint