论专项转移支付的立法机制

郭韶阳

摘要：专项转移支付于现代财政中广泛使用，对平衡协调上下级政府财政起着关键作用。然而，在中国的现代法治建设中，专项转移支付的资金分配往往缺乏立法规制，立法层级不清，内容缺漏。顺应经济体制和政治体制的改革，以他山之石为借鉴，我国的专项转移支付立法完善已成为题中之义。

关键词：专项转移支付 立法现状 外国经验

一、我国专项转移支付的立法现状

（一）法律位阶过低且体系不完整

与巨大的财政资金不相适应，目前我国转移支付的规范立法基本空白，对于专项转移支付的调整法律规范更是少之又少。除《预算法》相关条文，我国法律体系中基本不存在对其的调整规范，中央对于转移支付的规制基本依赖于各部门的行政规章。而在诸多部门之中，财政部在转移支付制度运行中又居于绝对的主导地位，其发布的规范性文件数目繁多且变化频繁，对于文件的效力问题又没有一个统一的规定，对财政转移支付资金的管理也没有统一的规定，基本上是纳入整个预算资金的管理范畴，适用《财政预算资金拨付管理暂行办法》等文件。此外，财政部制定了一些针对不同类别的转移支付资金的管理规定。

法律位阶过低会导致一系列的不良后果，目前显露出来的不仅有法律缺乏权威性，而且制度的稳定性较差，且立法科学性和民主性无法保证。

中国《预算法》和《预算监督法》中对转移支付与预算的关系、转移支付的监督问题作了原则性的规定，既不全面，也缺乏可操作性。国务院制定的行政法规也仅在分税制改革、所得税收入分享等方面原则性地提到了转移支付的问题。这种高位阶法律的缺失，导致财政部在现实中成为转移支付立法的主体和实施的主体。从法律渊源和法律位阶的角度分析，这是法律缺乏权威性的表现，其中所反映出的本质，恰恰是中国立法普遍存在的行政色彩浓厚、法律精神缺失的现状。

（二）已有立法侧重于资金的计算，淡化了法的色彩

目前我国的专项转移支付立法虽然已经部分强化了法学的参与，但总体来看依旧多经济学、财政学内容，淡化了法治色彩。具体表现为：首先，如上文所述，缺乏规范的转移支付体系。现行的专项转移支付法规仅仅分散为不同项目的单项规定，且部门规章和地方法规杂乱无章，缺乏统领，《过渡期转移支付办法》废止后，更无法实现全面考虑，由此产生的问题不胜枚举。

其次，对转移支付主体及其权利义务的规定上，中国现行的专项转移支付法几乎在机构及其权责义务上未着一墨，至多不过以通知或公告的形式强调不得用于形象及政绩工程，而对究竟专项转移支付的主体为何，权利义务边界何在缺乏基本关注。

再次，缺乏一套严格的申请、审核、批准和救济程序。现行专项转移支付基本以不完全的预算和人情政治来审批和确定，至于地方政府依何种途径申请，申请的受理、审核、批准如何，或是地方政府有无对中央决定的救济权等一概不知，更不必提人民代表大会等其他机关的监督权和决定权。

最后，缺乏应有的法律责任机制，专项转移支付法律规范中鲜见有关法律责任的内容。除《预算法》中简略的预算违法责任列举之外，基本仅有《财政违法行为处罚条例》这一国务院出台的行政法规可寻见相关内容。

二、地方立法问题远远大于成就

在上述情形下，我国省以下地方政府关于专项转移支付的立法情形又是如何呢？我们看到，我国目前省以下专项转移支付立法基本处于放任，即使一些地方探索性地制定了一些详细的改革措施，也无法在全国推广。

更进一步，专项转移支付的地方立法问题其实远大于成就，地方不仅沿袭了中央存在缺陷的立法，而且还因缺乏全面考虑而形式繁杂，规模没有保障。

三、专项转移支付立法的外国经验

在以判例法为传统的美国，特殊性转移支付包括专项补助和分类补助。除项目专项补助，联邦政府对补助项目拥有绝对的权力，没有固定的公式可循外，其他的几乎每项专项转移支付都以法律形式确定，如美国于1972年制定，并于1976年进行修正的专门规范转移支付的法律——《州和地方政府补助法》。

加拿大与美国相似，但其专项转移支付的法律依据不仅包括了宪法修正案，还包括了联邦与省之间的部分协议。1982年宪法法案第36条第（2）款规定，加拿大议会和政府要遵守均等化原则，进行支付以保证省政府有充足的收入，在合理可比的财政净收益差别收入水平上提供合理可比的服务水平。

德国不仅在宪法中对财政转移支付作了规定，以“生存条件一致”原则为出发点，规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供一定财政补助，且在《税收分配法令》、《联邦与州间财政平衡法》等具体法律中特别对财政转移支付制度的具体操作做了详细规定。

四、我国专项转移支付立法完善

（一）专项转移支付的法律完善

1、加强对授权立法的规制

首先，应在实践中贯彻对立法权保留的事项，对现有违法授权立法进行清理。一方面，将具有较强适用性、立法价值的行政法规等通过立法程序实现立法；另一方面，对违反上位法或不再具有调整职能的部分宣布废止或失效。其次，明确今后授权立法的依据，在所指定的规范性文件中，“标明授权法的全称、有关具体条款、生效时间等等”。再次，授权立法须符合法定程序，避免超越授权者权限和授权法范围，不得同任何上位法相抵触。最后，授权立法应按立法法规定提交全国人大常委会备案，并由其从内容和程序上审查合宪性和合法性。

2、提高专项转移支付的法律位阶

如上文，各主要发达国家都以法律作为转移支付的基本依据，进一步地，部分国家通过宪法或法律首先对各级政府的事权和支出责任划分，确立财政转移支付的目标和基本原则，在此基础上，又以具体立法的形式明确规定其实施的具体细节，并以转移支付协议为合理补充。

根据立法学原理，关于公民基本权力的事项属于法律保留原则的领域，因而应由国家最高权力机关制定严格意义上的法律并排除行政权力干涉。因此，有关财政专项转移支付的立法应像预算法和审计法一样由全国人民代表大会以基本法形式制定。

3、确立专项转移支付立法宗旨

在我国，学界对专项转移支付作用的看法不一，部分是因为实践中各方对专项转移支付的性质和目的理解不同。在此情况下，我国应对此以法律形式明确，体现在立法上，即法律宗旨，应包括：弥补财政缺口，解决各级政府间的纵向不平衡；保证最低限度的公共服务标准，解决地方政府的横向不均衡；加强中央政府对地方政府的控制，解决地方政府提供公共产品的外溢性问题，提高公共服务效率，保证地区间经济差距的缩小；实施中央政府稳定经济政策，通过对经济的反周期补助，刺激需求，扩大就业，吸引地方财力，建设符合全国利益的项目。

4、明确专项转移支付的主体

首先，明确专项转移支付的主体。借用法理学法律关系主体的概念，可以将专项转移支付法律关系的主体表述为：在专项转移支付领域，依法享有权利并承担义务的各方当事人。

其中，国家权力机关是专项转移支付法律关系的决策主体，决定专项转移支付是否实施和实施规模的大小。专项转移支付本身属于预算支出的重要组成部分，因此，权力机关理应是该法律关系的主体。从中国目前专项转移支付中涌现的问题看，决策主体往往由各个行政机关具体部门行使。因此，有必要以立法形式确立国家权力机关的主体地位，以实现人民主权的基本原则。

专项转移支付的执行主体应为国家行政机关。依据宪法，中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关。因此，与上述人大的决策主体地位相对应，专项转移支付立法中应明确中央和地方各级政府的执行机关地位。

5、建立科学的计算方法

统一财政转移支付的标准，借鉴国际做法，以“因素法”取代落后的以维护既得利益为原则的“基数法”。因素法的基本特点是选取不易受到人为控制的客观因素综合考虑，以此公平合理地分配公共资源，其有利于提高资金分配的透明度和利用率，是提升监督力度的必然要求。

（二）完善法律责任

传统法学理论的法律责任依据部门法的不同而划分为民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。专项转移支付因其特殊性基本不存在民事法律关系，因而，违法情形应合理、综合地适用后两种法律责任，明确责任人，以加强对违法行为的问责监督。endprint