浅析中国人民银行经理国库的优越性和发展方向

尹爱梅

摘要：自1985年国务院颁布《国家金库条例》，确立了现行的人民银行经理国库体制至今已近三十年，各级人民银行履行经理国库职能，在促进财政收入及时足额入库、规范财政资金支付、保证国库资金安全完整、提高财政资金使用效率和降低财政资金管理成本等方面，卓有成效地履行了法律赋予的职责。在此， 我们结合国库工作实践以及对履行国库职能的感悟， 通过分析， 理清了当前人民银行履行国库职能的优势，为构建现代化服务型国库提出发展方向。

关键词：国库管理 经理国库 探讨

一、人民银行经理国库的主要优势

（一）人民银行固有的职能为经理国库奠定了“基石”

首先，人民银行作为中央银行，不以营利为目的，能保障预算资金安全、完整、及时、高效入库及运作，有利于国家财政资金的安全，提高预算资金的使用效率，实现中央与地方预算收支利益的合理分布。作为“政府的银行”，人民银行国库部门既是各级财政收支的经理人， 又是中央及地方政府的服务人，且与各级政府都无直接的利益关系， 这种第三者的超然地位有利于根据相关法律， 从国家利益和公共利益出发对国库资金的流向和流量进行监督， 使公共资金的所有权、使用权及监督权相互分离， 有助于监督预算的执行， 增加财政资金使用的透明度。而商业银行易受地方政府控制，难以规范地进行中央与地方财权的划分。再次，作为银行的银行，人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，在中国的支付清算体系中处于核心地位，可以方便、灵活、快捷、高效地实现预算收入缴纳和库款支拨。因此，人民银行经理国库具有得天独厚的优势。

（二）信息化建设为构建现代化服务型国库提供了“高速路”

近年来，人民银行认真履行经理国库职责，加大科技创新力度，国库电子化水平不断提高，国库核算系统进一步完善，国库服务效能不断增强，满足了政府收支分类改革和各地不同财政体制需要。建立了相对独立的国库资金清算体系，依托方便、快捷、高效的中国现代化支付清算系统，实现了国库资金序时、滚动报解，国库资金清算能力和效率大大提升。以国库会计数据集中系统（TCBS）、财税库银横向联网系统（TIPS）和国库管理信息系统（TMIS）“3T”为基础的现代化国库业务处理系统已初步形成。TCBS全国联网，国库业务办理基本实现了网络化、电子化、无纸化；TIPS成功上线，极大地方便了纳税人缴税，使纳税人足不出户就可申报纳税，提高了税务部门征管效率，有效降低税务部门征收成本，减少了税款入库环节，加快了税款入库速度，增加了财政库款的资金流量，同时相应增加财政存款利息收入；TMIS正式运行，国库信息化建设步入高速路，国库服务效能大幅提升。

（三）业务创新为财政资金运作开通了“直通车”

近十年来，人民银行充分发挥自身专业优势，积极配合财政部门，进一步完善了国库集中收付、省管县、政府收支分类等一系列改革。在国库集中收付制度下，建立了国库单一账户，国库部门负责国库单一账户资金的管理，集中管理财政资金；为财政部门和预算单位在商业银行设立了零余额账户，预算支出由国库直接通过结算系统划拨到商品或劳务供应者的账户上。随着国家经济的发展以及国库集中收付改革的深入推进，人民银行始终以高度负责的精神，克服一切困难，在国库资金运行风险日益集中的情况下，减少了财政支出结算环节，提高财政资金的运作效率，增强了财政政策调控能力，确保了“业务零差错、操作零违规、资金零风险”，以实际工作成果为推进国库集中收付制度改革做出了积极贡献。

（四）国库服务宏观决策效能为财政和金融架起了“连心桥”

现行国库管理体制下，国库早已成为连接财政和金融的桥梁。人民银行不断加强调查研究力度，国库统计报表体系进一步完善，统计分析资料库逐步建立，调查研究能力和统计分析水平进一步提高，较好地服务了财政政策和货币政策的决策。通过国库会计核算所提供的信息，能够对财政资金运行状况进行全面、连续、及时的监测，有利于对财政政策和货币政策进行相应的调整。同时，通过国库现金操作，可有效避免两大政策“各自为政”造成的负面影响。财政部为政府当好会计，中央银行为政府当好出纳，各司其职、各负其责，又相互配合、相互制衡，这是对国家财政资金高度负责的一种有效制度安排。这一制度安排已经历了近三十年长期实践的检验，几乎贯穿于我国改革开放的各个阶段，权责清晰，运行良好，成效显著。

二、影响经理国库职能发挥的客观因素

（一）部门职责定位不清晰

当前，从法律法规的层面虽赋予了各级国库履行监督与服务双重职责，但是由于职责定位不够清晰，造成国库部门工作协调难度大、效率低，严重制约了基层国库职责的履行和风险的防控。

（二）国库部门的统计数据没有得到政府和货币政策制定部门各方的充分认可

主要原因有：一是相关法律法规没有赋予国库公布统计数据的权利， 国库部门的统计报表和分析数据缺乏权威性；二是预算外资金未纳入国库管理、预算单位多头开户分散支付、财政部门“第二国库”等因素存在使得人民银行国库部门不能准确监控和准确反映财政资金的实际运行情况， 无法为货币政策的制定和政府宏观经济调控提供真实有效的数据。

（三）财政国库管理制度改革弱化了人民银行国库监管履职效能

实行国库集中支付地区的预算单位一般多采用授权支付方式在开设零余额账户的清算银行取得和使用财政支拨资金， 导致人民银行国库部门无法准确掌握财政资金的支出方向。同时， 由于预算单位使用资金时间的不确定性， 在先支付后清算的方式下， 人民银行国库部门无法知晓和预测库款余额的变动情况。

（四）部门沟通协调制约了人民银行经理国库职能发挥

在实际工作中， 各级国库部门在进行金融服务改革创新时， 深刻感到影响工作开展的问题不是制度的制定与系统的开发， 而是取决于财政和征收机关的配合与协调程度， 一些好的设想往往因为财政部门或征收机关的协调配合问题而“流产”。endprint

三、积极构建现代化服务型国库的发展趋势

提供优质服务是未来国库核心价值的追求，各级国库部门应积极履行好预算收支这一基本职责，建立健全内部控制管理体系，积极推进业务电子化建设。

（一）以确保国库资金安全完整为基础，着力推进国库服务标准化建设

不断强化国库内控制度建设，建立完善的会计核算风险防控体系；推行国库会计标准化管理，不断提高业务核算的精准程度；公布业务受理标准和处理流程，推行一站式服务，实行服务承诺、首问负责制、限时办结制，打造标准化国库服务品牌。认真开展服务创新，注重了解、发现、研究服务对象的新需求，这既是未来国库改革的切入点，也是国库创新的基础和源泉。然后通过探索、实践，再探索、再实践，更好地满足服务对象的需求，并以此来推动工作、树立形象，实现国库事业的持续健康发展。

（二）以准确及时办理预算收支为导向，加快推进现代化国库系统建设

发挥科技第一生产力作用，提高国库业务处理效率，增强国库业务处理能力。发挥科技的提升作用，深化国库数据加工与开发利用，增强国库服务宏观经济决策的能力。发挥科技创新作用，优化国库业务流程，增强国库管理和业务创新能力。以国库3T系统运用为重点，不断完善国库业务系统的服务功能，满足不同层次的服务需求；充分运用现代化信息网络技术，对重要业务和关键环节实行计算机自动审核控制，逐步实现国库监督由人控向机控的转变，不断提升国库的监督效能和服务效率。

（三）以维护国库服务体系效能为目标，积极推进服务型监督机制建设

监督管理是国库工作的重要内容，有效监督是现代化服务型国库的必然要求和重要特征。国库部门要以维护国库资金安全为出发点和落脚点，依法履行对预算收支业务的监督审核职责，及时进行有效沟通，与财税部门共同构筑国库资金安全防线。以维护国库资金流动性，加强对商业银行经收国库业务的监督管理。既要提高监督的有效性，树立依法监督的权威，也要增强人性化执法的亲和力，不断提高国库监管的公信力。

（四）以改进国库工作方法为突破，不断优化国库履职环境

国库部门要加强工作情况汇报与工作成果宣传，主动争取地方政府对国库工作的重视和支持；加强与财税部门的沟通协调，切实做到事前沟通充分、事中协调到位、事后及时反馈，强化换位思考，增进相互理解，实现相关各方合作共赢，为国库事业发展营造协调、和谐的履职环境。endprint