推进县级财政支出绩效管理的思考和建议

王宏波

摘要：随着财政管理改革的深入，县级财政部门正在推进财政支出绩效管理工作，有必要进行探讨。

关键词：财政支出 绩效管理

财政支出绩效管理，是一种结果导向的公共支出管理活动，核心是强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系，本质是对政府行为进行内部控制，并通过这种内控，促使政府提高效率、转变职能、优化资源配置。开展绩效管理工作，是当前财政管理工作的一项重要任务，它对提高财政支出管理水平，建立健全公共财政体制具有十分重要的意义。我省县级财政部门正式开展绩效管理工作已有六年左右的时间，笔者组织和参与实施了部分项目的绩效评价工作，现谈谈对县级财政绩效评价工作的一些浅显的认识。

一、县级财政支出绩效管理工作成效

从近几年的实践来看，绩效评价工作得到了地方党委政府的高度重视，财政部门经过不断摸索和完善，取得了一定的成效，主要表现在以下几方面：

（一）建立了绩效评价工作的运行机制

一是在财政部门内部明确了开展绩效评价工作的职能科室或牵头科室。二是依据上级有关的制度规定构建了县级开展绩效评价工作的制度框架，出台了诸如：开展财政支出项目绩效考评工作的意见、绩效评价操作指南、绩效评价工作内部流程等等一系列的规章制度。三是培训绩效管理的人员，建立和不断充实绩效评价专家库，提供智力支持和人才支撑。

（二）绩效理念和责任意识不断提高

通过绩效评价，预算部门开始重视财政支出的绩效问题，以绩效为目标、以结果为导向的绩效理念正在逐步形成。同时，对财政支出的科学性、效益性、管理水平的评判，促进了部门不断完善内部管理，自觉加强对资金的监督，不断提高理财水平。通过设定绩效目标，部门清楚地了解实施项目所要取得的政治效果、社会效益和经济效益，其职能和目标得到了进一步明确，部门自我约束意识及责任意识明显提高。

（三）绩效管理的范围和资金量不断扩大

从省市财政部门规定的项目到县本级自选项目、从项目支出到部门整体支出、从事后评价到事前绩效目标管理，绩效管理的范围和资金量不断扩大，绩效管理工作开展得有声有色，对优化财政支出结构，提高财政资金使用绩效发挥了积极作用。

二、县级财政支出绩效评价工作面临的现实问题

（一）绩效管理意识有待进一步提高

县级财政绩效经过几年的推进，预算部门和单位对绩效的理念有了一定的了解，但“争盘子、跑资金、弱管理、轻绩效”的思想还未完全改变，重产出、重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心。财政部门一些内部科室对绩效评价工作存在应付思想，总认为绩效评价工作是牵头科室或预算科室的事情，对要求开展的绩效评价项目任务式完成，更谈不上结果的应用。

（二）机构设置和队伍建设需要加强

目前县级财政部门单独设置专门的绩效管理机构的较少，大多数县级财政部门将相关职能交由预算科负责，少数县由监督稽查大队牵头负责，人员数量较少、职责也不尽明确。由于预算绩效管理的专业性、复杂性等特性，现有工作人员的业务水平也不能满足绩效管理工作要求，业务素质急需提高。巧借社会力量组建的专家库，也以从事会计、审计工作的人员居多，真正懂得绩效管理的人员较少。

（三）预算绩效管理法制建设不完备

目前国家尚未出台预算绩效管理相关法律、法规，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）只可作为部门规章依据。由于缺乏法律法规和上级政府制度的支撑，县级财政部门开展绩效评价工作的权威性不够，一些部门和单位存在着抵触情绪。虽然已建立了一系列制度，但相关配套制度还不够健全，绩效评价的长效机制缺乏。在这种情况下，绩效管理工作缺乏法制手段，面对各方利益博弈和多种阻力，难以有效发挥职能作用。

（四）评价指标体系设置难度大、标准难确定

从开展绩效评价的情况看，设置和选择评价指标、确定评价标准是绩效评价工作中最难、也是很重要的一个环节，直接影响评价结果的科学与否。但由于财政支出的多样性和复杂性，绩效评价指标体系设置难度很大，即使可以量化，往往很多项目间也缺乏可比性，而且指标本身也在逐步变化，需要逐步建立。对于某个具体的评价项目而言，因我国财政支出绩效评价工作还处于探索阶段，无指标、无标准可供借鉴，指标设计的质量和确定的标准只能依靠设置者的综合素养及专业素质而定，有较大的不稳定性和主观性。

三、推进县级财政支出绩效管理工作的建议

（一）进一步明确预算绩效管理机构和职能

为促进预算绩效管理工作的有序推进，县级应设立专门的绩效管理机构，并按照“预算编制有目标、预算执行有跟踪、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理模式的要求，明确预算绩效管理机构的主要职责，具体包括：负责牵头组织本级财政部门的绩效管理工作，研究制定相关管理文件和制度；负责研究制定预算绩效评价体系建设和发布重要核心指标行业标准值；负责各类资金绩效目标的评审和推动政府相关部门和财政内部其他业务科室的绩效中期跟踪和事后绩效评价工作；汇总预算绩效评价结果，反馈给相关部门和科室，提出结果运用的具体建议意见。

（二）完善预算绩效管理制度规范

今年刚修正的《预算法》中有六处提及“绩效”，省级政府要依据《预算法》抓紧制定法律效力层次较高的预算绩效管理专项制度规范，使绩效评价、绩效目标评审及反馈应用成为一个法定环节，切实推动绩效预算工作的开展。在制度规范中要特别对以下几点予以明确，将绩效管理嵌入和渗透到财政资金管理的过程中：

1、预算绩效目标评审法定化

要从制度上把所有财政性资金无论是新设立的专项还是原有专项，乃至部门经费，都必须设立预算绩效目标，要通过法规的形式将预算绩效目标的设立作为资金使用部门的一项强制性工作，而部门设立的绩效目标是否科学、合理、公允，必须经过财政部门的评审认定。为此将绩效目标的设立和评审予以法定化，有利于从源头推动绩效管理工作的开展，强化其本来应有的、法定的地位。endprint

2、项目支出绩效评审定期化

目前部门预算中的一些经常性项目支出，已就成为部门的既得利益，相对固化，很难减少或去除，这成为预算管理中一个痼疾。建议在预算绩效管理的法规中明确规定：部门预算中的经常性专项支出，一般不得超过三年，特殊项目不得超过五年，到期后重新根据财政绩效评审结果确定保留、取消和调整。通过绩效管理的定期评审来重新审视和反思这些项目，促进其更科学、更合理、更符合实际。通过绩效评审时限的设定，一方面有利于真正打破既得利益的格局；另一方面有利于为绩效管理创造有利的工作环境。

3、绩效评价结果运用权力化

绩效管理的生命在于评价结果的运用，因此制度上必须赋予绩效管理部门对评价结果运用的建议权。表现在三个方面：一是对绩效目标评审结果的运用建议权。如上所述，新增的项目要评，原有的项目要评。当然绩效管理部门需要在将评审结果提供给预算编制部门之前，必须对所评项目的重要性、必要性、紧迫性按轻重缓急予以明确，以便预算编制部门根据财力状况在编制时进行选择和取舍，确保重要项目得到优先安排，有利于绩效目标评审与预算编制的有机结合。二是对绩效评价结果的运用建议权。绩效管理机构对绩效评价结果进行汇总反馈，提出运用的建议，相关部门和科室对反馈结果的运用情况，书面答复绩效管理科室。三是对绩效管理结果发现重大失误和存在问题的责任追究建议权。对绩效评价过程中发现的资金使用主体存在的重大失误或存在问题，移送给有权处理部门，建议要求对照政策法律法规给予党纪政纪甚至法律处理。对财政绩效部门移送建议处理的事项，相关部门要将处理结果反馈给绩效管理机构。

（三）构建和完善绩效评价指标体系

经过各级财政部门几年的努力，综合应用定量指标和定性指标、共性指标和个性指标、短期绩效指标和长期绩效指标、关键指标和辅助修正指标的绩效评价体系框架基本构成，为各地开展绩效管理提供了基本支撑。但是目前建立的预算绩效评价指标体系及确定的标准还缺乏公认度和权威性，绩效评价结果的运用，主要是靠的财政部门的“权”而不是评价结果本身的“威”，这也是其结果运用缺乏刚性支撑的重要原因。为此要建立一个完善的指标体系，必须要在公认度和权威性上取得突破。虽然目前的条件和技术支撑还不成熟，还需要时间和不懈的努力，但必须要加强它的顶层设计。怎样才能在公认度和权威性上取得突破呢？公认度就是要求得到社会的承任，当务之急就是要在现有框架结构的基础上，分部门分行业收集、制定部分已有的重要投入产出指标的行业标准值。这些行业标准值，有的是现有主管部门要求，有的是社会各界提倡的，有的是根据有关法律法规的规定确立的。可以先易后难，分批分步，循序推进。权威性就是财政部门联合相关部门或行业协会联合公开发布这些标准值，增加指标的透明度，既是征求社会各界意见，也是争取社会大众的认可。用社会认可且具有权威性的指标去衡量和评价，其结果的公正性和准确度自然会得到提高，避免“公”也有理“婆”也有理的窘况，也更容易得到相关部门的认可和接受，结果的有效运用也就水到渠成。endprint