中国农村金融生态环境改进研究

金运+韩喜平

摘要： 良好的金融生态环境有助于农村金融市场的繁荣和现代农村金融市场体系的构建，对促进农村经济的发展和农村社会的进步具有重要的作用。本文运用金融生态理论分析了我国农村金融生态环境存在的问题及制度缺陷，认为农村金融生态环境的改进应从利益相关者的角度着手进行，农村金融体制、机制改革是推进我国农村金融生态环境建设的突破口。

关键词：农村金融生态环境；金融生态；农村金融；改进路径

中图分类号：F04；F8309 文献标识码：A

一、引言

金融生态是将金融学、生态学和系统理论等有机结合演化所形成的环境观、系统观等一系列观点，是一个跨学科的仿生概念和研究领域。周小川（2004）最先提出金融生态概念，并认为这一概念指的主要不是金融机构的内部运作，而是金融运行的外部环境，也就是金融运行的一些基础条件。这些条件由政治、社会、文化、意识形态、体制条件、政策约束、微观基础、法律法规、传统习惯（王松奇，2005）等多种因素构成，包括法律制度环境、公众风险意识、中介服务体系、市场信用体系、行政管理体制（穆怀朋，2005）等方面的内容。显然，这一概念强调的是金融生态的外部环境，体现了金融生态的实践要义，将其内涵引入农村金融市场便演绎出农村金融生态环境这一概念。农村金融生态环境作为金融生态的重要组成部分，反映了农村金融市场信贷关系的和谐程度，是农村金融市场主体及其赖以存在和发展的外部环境彼此依存、相互影响、相互制约关系的总和，其中农村金融机构和农户的外部经营条件及其关系是其核心内容。

关于农村金融生态环境的研究成果主要包括影响因素和改进路径两个方面。一般认为，农村地区经济基础、金融发展状况、社会保障普及程度、法制环境完善程度以及诚信文化对农村金融生态环境具有重要影响（唐赛、惠晓峰，2010），而农村信用环境、农村法律环境和农村经济发展水平是造成农村金融生态环境区域差异的关键因素（周妮笛，2010）。在社会主义新农村建设的背景下，改善农村地区金融生态环境，应坚持从机构改革、征信体系、立法监管（奚媛媛，2006）等维度着手，按照统筹推进，突出主流的原则，既要立足改善我国农村金融的‘旧生态，也要着眼于构建适应城乡一体化需要的‘新生态（史亚荣、何泽荣，2012）。其中，以农民的教育与培训为关键点的农村金融生态环境优化效率提高是改善农村金融环境的重点（向琳、李季刚，2010）。

中国农村金融的发展水平取决于农村金融生态环境的整体状况，良好的金融生态环境对促进农村经济的发展和农村社会的进步具有重要的作用。自2006年银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》以来，国家对社会资本和民间资本进入农村金融市场的条件逐渐放开，政策优惠、弹性监管等制度化体系日渐完善，农村金融存量改革与增量发展并举，多元化供给体系逐渐形成，农村金融市场进入前所未有的黄金期。然而，落后的农村金融生态环境与具有现代金融文明特征的农村金融结构的发展不相协调，甚至在某些地区一度成为阻碍农村金融发展的绊脚石，阻碍了建立现代农村金融制度的步伐。因此，改善和优化农村金融生态环境具有现实的紧迫性和必要性，对指导农村金融市场建设具有重要的意义和价值。

二、中国农村金融生态环境存在问题

受农村经济、社会环境和条件的制约，农村金融生态环境体系尚不完善且有进一步恶化的趋势，并呈现出信贷市场脆弱性和不稳定性等系统性失衡的风险，从而破坏了信贷资本在农村的流动、配置的生态链条，并影响了信贷支农的力度、范围和效果。

（一）体制机制失衡抑制了农村金融市场的发育

从农村金融体制改革的路径看，偏重于农村正规金融机构，忽视非正式金融；从改革次序上看，农村正规金融优先于非正式金融；从改革机制上看，农村金融系统改革缺乏协调推进机制，农户信贷偏好及农村金融环境特征等需求因素被忽视，农村金融政策失灵与市场失灵格局同时并存。一方面，长期以来，政府指令型金融机构占据着农村金融市场主体地位，垄断经营造成了农村金融市场惜贷和信贷配给现象的发生，农村金融制度化供给使得正规金融机构具有脱农化、非农化的信贷偏好，进而偏离了满足农户信贷需求的政治目标，政策失灵直接导致农村金融的低效率和信贷结构失衡。另一方面，金融监管部门对非正规金融机构的高压态势抑制了农村金融的有效供给，市场配置资源作用失灵，限制了农村金融市场的发育，致使农村金融市场缺乏创新性，产品开发不足。以上两方面共同作用导致农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾凸显，农村金融不但明显落后于城市金融，而且还明显落后于农村经济的发展（许崇正、高希武，2005）。从正规金融机构对农户的服务能力以及信贷覆盖情况看，贫困农户依旧处于信贷排斥的范围内，非正规金融机构的市场地位尚不能被代替，中国农村金融市场正处于并将长期处于二元结构阶段。

（二）行政力量不当干预破坏了农村金融市场秩序

农村信用社等政策性金融机构在管理体制方面具有准行政性质，承担着国家政策性和地方行政性等金融支持义务，这为基层政府和乡镇干部对政策性金融机构信贷资金的干预提供了制度上的合理性。而在官办金融和商业金融之间游走的特点使得市场中形成的风险由国家买单成为一条潜规则。基于这样的理性预期，在业已形成的信贷寻租等路径惯性的指引下，一方面，基层政府出于政绩或寻租的目标需求，盲目增加涉农企业线上项目，通过干预农村金融机构的信贷对象选择和业务扩展范围等方式解决项目资金的来源，事实上改变了农村金融机构服务农民的宗旨，使其成为基层政府的专属信贷机构（金运，2013）。在基层政府的干预和担保下，政策性金融机构不能确定涉农企业的风险类型、还款能力、还款意愿而导致的逆向选择和道德风险现象时有发生。另一方面，乡镇干部、信贷员等利益相关者以权谋私、营私舞弊，违规违纪确立信贷关系，干扰了正常的农村金融市场秩序，致使信贷审核、监督等机制流于形式，导致大量金融资产流失。长期以来形成的呆账、坏账、挂账等经营风险已经成为农村信用社等政策性金融机构沉重的历史包袱。截至2010年末，中央财政共消化农村信用社历年亏损挂账788亿元，而同年农村信用社涉农贷款不良率为1153%，远高于农村商业银行（247%）、农村合作银行（272%）的水平（中国人民银行农村金融服务研究小组，2010）。endprint

（三）农业弱质性增加了潜在系统性风险

农业的弱质性使得农户面临着自然风险和市场风险的双重影响。首先，我国农业生产和再生产具有生产单位分散、比较收益低、农产品供给弹性大、需求弹性小等天然弱质性特点。而农作物生长周期较长，供给结构调整滞后于市场需求等因素使得国内市场上“丰产不丰收”、“谷贱伤农”等有损农户受益现象发生。同时，加入WTO后，发达国家出于对本国农业保护而实行高农业补贴政策，使国际农产品以低廉的价格进入中国市场，冲击了国内农产品市场并降低了农户的收益。国内和国际两个农产品市场增加了农民收入的不稳定性，提高了农民的市场风险。其次，我国是一个自然灾害频发的国家，而农业生产基础薄弱，对自然的高依赖性以及抵御自然灾害能力低下等特点又使得农民面临着较为严重的自然风险。自然风险和市场风险通过农户传导到农村金融市场，进而诱发农村金融的系统性风险。在系统性风险的冲击下，自2006年以来成立的农村合作银行和农村商业银行等新型农村金融机构发生流动性风险的概率增加。

（四）信用担保体系滞后制约了农户信贷可得性

与我国农村金融二元结构相匹配，农村信用担保体系包括正式制度安排下的信用担保和非正式制度安排下信用担保两个部分，并呈现出信用资源丰富、担保物缺失的特点。而这与正规金融机构对担保物的信贷偏好和制度安排相矛盾，并直接影响了农户信贷的可得性。作为一种依存于信贷市场环境的金融活动，信贷担保物的缺失与农村固有的经济社会环境是密不可分的。首先，农民可利用担保财产具有数量少、规模小、分布失衡等特点，与正常的信贷需求金额不相匹配；其次，农民的有效性担保物面临着法律约束的问题，农村土地、房产作为最重要的财产，一直徘徊在法律许可的范围之外。农村土地承包经营权可以流转，但不能抵押，只有依法承包并经发包方同意的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权才可以抵押。同时，宅基地和房屋作为生存资料，是农民生存条件的基础，缺乏作为信贷担保物的社会条件。再次，农民的生产性固定资产和耐用消费品等财产评估成本较高，产权交易市场空白，担保品变现困难，与农村金融机构担保要求错位。

（五）法制环境落后影响了农村金融市场治理

在立法方面，农村金融法制建设滞后，相关法律法规不健全。第一，缺乏专门的农村合作金融立法。随着国家对农村金融市场增量改革的大力推进，形式多样、规模不等的农村合作金融快速兴起，但金融政策不能成为指导农村合作金融机构发展的制度规范，相关的专门性法规缺位导致合作金融行为缺乏法律约束边界，不利于其健康、可持续发展。第二，农村金融机构信贷业务法规不健全且相对模糊，执行起来短板效应明显。目前，《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《贷款通则》等普适性法规是农村金融机构开展信贷业务的主要法律依据，但这些法规缺乏针对性，并未对农村金融市场做出具体的技术性规定，也没有给出发生信贷纠纷时的法律解释。第三，规范农村金融工作人员的相关法规短缺，缺乏有效的监督、约束和惩罚机制，以权谋私、营私舞弊等违规操作现象普遍存在。第四，农户信贷抵押担保物缺乏法规的保护和支持。现代的农村金融运行机制和管理体制需要有现代的抵押担保与之相匹配。当前，农户可利用的土地、房产等硬性担保物没有纳入法规范围内，而单一的抵押担保增加了信贷机构的市场风险，阻碍了农村信贷业务的发展。

在执法方面，农村金融法制生态欠佳。首先，基层政府对新型农村金融机构市场准入的不当干预以及金融监管部门对非正规金融的打压，造成农村金融市场竞争环境恶化；其次，农村金融市场个别流程无法可依、有些流程有法不依、执法不严现象长期存在。基层干部套贷、骗贷现象“合情”、“合理”又“合法”，这种示范效应传导给乡镇企业、农村个体工商户和农户等借款人，致使农村金融市场欠债不还、恶意抵赖行为盛行。与此同时，农村信用社部分工作人员腐化堕落行为严重，个别地区理事长职位买卖盛行，为了收回买官的成本，通过雇佣乡镇恶霸威胁农户、借助法院名义私自下发传票以及冻结农户国家粮农补贴账户等违法方式强迫农户旧贷新还、重复收贷现象在落后农村地区广泛存在。

三、中国农村金融生态环境改进目标

农村金融生态环境改进最终要落地、扎根，要体现在具体的农村金融实践过程中。这就需要明确农村金融生态环境改进的目标，做到有的放矢。也就是说，农村金融生态要紧紧盯住目标来整体推进。具体而言，目标的设定要从农村金融机构和农户两个维度来设定。

（一）农民信贷规模及覆盖率目标

长期以来，中国农村普遍面临着金融缺口的现实困境并严重制约着信贷资金支农的力度。从信贷规模看，农户信贷在整个信贷格局中比重偏低。以2007-2012年统计数据为例，农户贷款平均余额占全口径涉农贷款平均余额的比重为214%，占各项贷款平均余额之比仅为5%，也就是说，农业生产和农民生活信贷余额仅占整个农业产业链条信贷的1/5，约50%的人口仅获得约5%的信贷支持，信贷资源配置存在结构错乱问题。据估算，在所有农户中，有借贷需求的农户比重超过70%，平均信贷缺口达到4 420元，农户未被满足的信贷需求缺口占到其贷款需求总额的5672%（程郁、罗丹，2010）。农村金融制度供给的结构性偏差以及农村金融结构与农村经济结构不相匹配（曹冰玉，2008）是导致农村金融硬缺口的关键性因素。因此，从农村正规金融机构的存在目的和当前农村信贷缺口规模看，改善农村金融生态环境必须从战略的角度进行布局，以满足农户信贷需求为根本目标进行，持续提高农民信贷支持的规模和覆盖率。

（二）农村金融机构持续发展能力目标

优化农村金融生态环境不是农户单边的行为，既要考虑农户需求特征因素，又要保证供给机构的有效性和可持续性。就有效性目标而言，一方面，要消除金融机构空白区域，增加农村金融供给机构，完善农村金融供给体系。当前，缺乏合适有效的金融机构已经成为阻碍农村发展的主要原因之一。尽管截止到2013年，已累计解决1 249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题，新组建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构858家，但农村金融机构的结构性问题以及农村普惠制金融服务的难题仍然没有得到有效解决，农民合理的信贷需求并没有得到根本性的改善。另一方面，享受国家相关信贷政策的金融机构应合理控制、有效缓解、渐进根治农村信贷资本脱农化、信贷排除等金融约束现象，确保信贷支农资金的合理配置和农村流向。就可持续性目标而言，需要特别注重农村金融机构的发展权利目标。具体来说，第一，完善农村金融机构产权建设目标。目前，部分地区农村信用社产权模糊现象依然存在，乡政府干预信贷资金投放现象广为盛行，加快产权确认等系列改革刻不容缓。第二，逐渐完善农村金融市场运行机制目标。首先，本着“低门槛、严监管”的要求，进一步放宽市场准入条件和机制，鼓励更多的民间资本进入农村领域。其次，健全农村金融机构市场退出机制，加快相应的救助和风险控制手段配套体系建设。最后，建立合理的竞争机制，促进农村金融市场发育。自2013年7月20日起，农村信用社贷款利率不再设立上限，这是一把双刃剑，要合理评估和规避利率放开后的系列不良反应。第三，优化农村金融结构目标。包括提高农村合作金融和农村商业金融的比例，大力发展农村新型金融机构，打破农村政策性金融垄断局面，针对农户特点构建差异化农村金融机构体系，发展多样化的农村金融工具，建立多层次的农村金融市场体系。第四，加强金融内部监管目标。包括提高风险管控能力，建立信贷担保与农业保险挂钩机制，稀释、分散系统性、流动性风险等。第五，提高农村金融效率目标。包括完善信贷管理体制、创新适合农村金融需求的金融产品等，在兼顾收益和风险的前提下，实现经济效益与社会效益的最大化。endprint

（三）农村金融生态改进目标体系构建

农村金融生态改进目标不是孤立的个体，而是以成体系化的形式存在的。如果不从整体性的视角对农村金融生态改进进行考量，那么就会造成顾此失彼问题的发生。因此，只有从农村金融生态改进目标的整体性、体系化的维度来推进农村金融生态的顶层设计，才能确保农村金融生态改进的有效性和持续性。而诸如法制环境等农村金融生态软性目标对于农村金融机构和农户而言则具有中性的特征，因此可以作为独立的目标存在。也就是说，只需要从农村金融机构和农户两个维度来把握农村金融生态改进的目标即可。

农村金融生态环境质量评价是实现我国农村社会、经济可持续发展的基础，只有使金融生态环境质量不断提高才能实现可持续发展的目标（安强身，2009）。这就需要把农村金融生态改进目标进行进一步细化，也就是所谓的指标化。按照惯例，农村金融生态环境改进目标的实现需要明确的评判依据及量化的数据指标作为支撑，因此亟需构建一套反映中国国情的、符合农村金融发展规律的、系统的、科学的农村金融生态环境指标体系。具体来说，一方面，设定客观、合理、科学的监测指标，使改进的目标更为具体、清晰和可操作，便于细化和指导；另一方面，可以作为阶段性的评价体系和机制，反观农村金融生态环境改进的效果和影响，以便准确、全面反映农村金融生态环境改善的基本面，为进一步深化目标改进提供决策依据。

四、中国农村金融生态环境改进原则

农村金融生态改进无论是对于农村金融机构、农村金融市场还是农户而言都具有举足轻重的现实意义。尤其是在当前农村金融矛盾和冲突日益显现的关键阶段，如何不失时机的促进农村金融生态改进就显得尤其重要和紧迫。这就涉及到农村金融生态改进坚持什么样方向、遵循什么样原则的问题。

（一）政策先行、政府主导原则

政策先行、政府主导是改进农村金融生态的核心支柱。按照比较优势理论，农村金融市场并不是正规金融机构的理性选择，也不符合“经济人”资本逐利的本性。因此，正规金融机构在农村信贷投入具有国家制度安排和政策引导下的道义理性，其本质目标是满足更多的农民获得更多的信贷需求，从而借助资本的传导机制，串联和整合相关生产要素，进而促进农村发展。然而，农村金融生态不良使得国家顶层设计的理想愿景与现实之间的差距十分巨大，这就需要进一步改善和优化农村金融生态环境。研究表明，农村金融生态环境与金融主体两组典型变量之间存在显著的相关关系，且金融生态环境能够有效地影响金融主体的发展（韩廷春、雷颖絜，2008）。因此，改善农村金融生态环境有助于从根本上解决农村正规金融机构与信贷农户之间的矛盾。但是，需要注意的是，一方面，作为嵌入农村金融市场的农村金融供给主体，在改进农村金融生态上具有较强的惰性、盲目性甚至投机性；另一方面，尽管农村金融机构是改善农村金融生态的直接执行者，但在改进什么、如何改进等方面缺少思想指导和技术支撑。这就意味着，改善农村金融生态必须跳出农村金融机构的范畴，从顶层设计的视角做好农村金融生态改进的整体设计和规划，并通过任务分解等技术措施层层落实下去，而这一切得以顺利推进的前提是强化政府主导。否则，农村金融生态改进就会成为一句空话。

（二）帕累托改进规则

优化农村金融生态环境既需要农村金融机构的积极参与，又要充分考虑农户需求特征因素，保证供给机构的有效性和可持续性。因此，从发展的视角看，农村金融生态改进的目标是兼顾农户与金融机构核心利益的帕累托优化，也就是金融供给与需求主体在利益兼容的前提下实现高水平改进，而绝不是使农村金融机构（或农户）的福利越来越好，而使农户（或农村金融机构）的福利越来越糟糕。在整个改进的过程中，二者的福利只能是同步改进而不是损耗，任何以损害一方利益为代价的改进都是不合意的选择。之所以强调农村金融生态的帕累托改进，是因为过去农村金融改革都没有实现帕累托改进，而且农村金融机构的每一次改革都一定程度上蚕食了农民的利益，尤其是中等收入以下弱势农民群体的利益。我们今天孰知的信贷资金脱农化、非农化、信贷抑制、信贷排斥等释放市场失灵信号的金融行为都是在农村金融改革过程中逐渐显现出来的，而这些现象又在一定程度上加剧了农村金融生态的恶化。因此，农村金融生态改进一定要克服负外部性问题，不解决这个问题，农村金融生态改进就谈不上成功。

（三）以农民为本原则

强调坚持以农民为本的原则，不等于不考虑农村金融机构的利益。之所以要这样说，是因为农民在整个农村金融生态改进过程中一直处于弱势和被动的地位。国家之所以要大力发展和培育农村金融机构，根本上就是为了更好地满足农民的信贷需求，这也是农村金融机构赖以存续的逻辑基础。因此，农村金融生态改进绝不能以牺牲农民利益为代价，这是一个基本的条件。脱离和回避这一前提，农村金融生态的改进都是失败的，也就不可能在根本上解决农村金融生态问题。而且，从根本上来说，改善农村金融生态环境是以满足农户信贷需求为根本目标，以持续提高农民信贷支持的规模和覆盖率为支点进行推进的，这就要求站在农民金融福祉改进和农村金融发展战略的高度进行布局，既要充分尊重农民意愿，又要充分反映农民诉求，把农村金融生态改进与农户的信贷特征有机结合起来，从而使得农村金融生态改善在农民金融福利提升上体现出来。因此，坚持以农民为本的原则，就是在回答农村金融生态改进为了谁这一命题。关于这一点，我们是有着深刻的历史教训的。回顾我国农村金融的三轮重大体制改革，之所以至今也没有走出困境，其中最为重要的一个原因便是忽视了农户的金融利益和金融福利。关于这一点，再怎么强调都不为过。

五、中国农村金融生态环境改进对策

改进农村金融生态环境是一项内容繁杂、目标多元、主体多样的复杂系统工程，涉及到农村金融活动的方方面面，不能完全按照农村经济环境、公共服务、社会保障、法制环境、信用环境、金融体系运行环境等评价指标体系的标准逐一分类进行，而且有些指标短期内很难发生明显的改进。然而，从发生学的角度看，农村金融生态环境存在的一系列问题是农户、金融机构和政府博弈的结果，因此改善农村金融生态环境应着眼于农村金融市场的主体及利益相关者。endprint

（一）坚持市场调节与政策引导相结合的调控手段

农村金融市场的发展和完善不能因为农村落后而坚守政府调控的发展思路，当然，也不能完全让市场配置农村信贷资源。农村金融改革的经验表明，农业信贷补贴理论和农村金融市场理论不能分开运行。改进农村金融生态环境，必须把市场手段与政策机制有机结合起来，既要引入竞争和淘汰机制，让市场机制决定农村金融机构的准入、运行和退出，又要统筹三农的弱势性及其在国民经济中的战略意义，通过政策激励和干预手段，引导信贷资本向农村流动，这是当前农村金融发展的核心思路。总体来说，政策引导的核心目标是通过降低市场准入门槛、调低存款准备金率、取消利率限制、减免税费、补贴专项费用等手段确保农村有足够多的金融资本，这是扭转农村金融卖方市场、缓解供需矛盾的关键一步。而采取市场化的运行模式和经营方式，既是保障政策引进的资本充分而有效率发挥作用的基础和前提，也是政策手段和市场机制有机结合、协调互动的集中体现。关于这一点，在我国农村金融发展史上有过深刻的教训。当前，我国农村金融改革进入攻坚期，也是矛盾多发期、问题复杂期，同时也是政策引导与市场操作配套协作的磨合期，需要有创新的技术工具、成熟的发展理论作为支撑，打破传统保守的金融供给思想，调适新政策的实践效果，从而实现二者功能互构、动态匹配、协调发展、有机统一的发展态势。

（二）坚持“存量改革”与“增量发展”同步推进方针

农村金融存量改革作为发展者的主观能动诉求和制度创新理念，符合马克思主义唯物史观的基本要求。从农村金融改革演进轨迹看，传统政策性金融机构和合作性金融机构作为我国农村金融市场的主架结构，持续进行着体制机制改革和调整，以此来适应农村经济体制的快速转化和农民阶层的分化、裂变的需要，这是传统农村金融机构得以存续和发展的灵魂，也是我国30多年来农村金融改革的主旋律所在。农村金融增量发展作为存量改革的有效补充，是农村金融供给的有效增加“量”，也是适应农民差异性信贷需求的必然结果。综合来看，农村金融机构存量改革与增量发展本质上是适应农民多元化信贷需求和农村经济快速发展而做出的金融结构调整，是农村金融系统内部的耦合和发展。当前，农村金融存量改革进入深水区，也是进一步深化产权、完善金融治理的攻坚期，同时也是矛盾碰撞交织、系统动荡不稳、问题往复频发阶段，必须明确改革的方向并将改革进行到底。与此同时，农村金融增量发展基本思路初步成形，试点效果明显。自2006年起，以村镇银行、贷款公司和资金互助社为代表的农村新型金融机构迅速崛起，但在组织规模、从业人员数量、网点覆盖面、风险管控能力等方面短板问题突出。在下一阶段，如何吸收农村非正规金融机构、探索民间资本下乡的有效实现形式以及上下游金融联结问题面临严峻挑战。总之，中国农村金融特点和发展态势决定了存量改革和增量发展并不存在演进次序的问题，而是同步推进、协同创新的过程。

（三）坚持农村金融立法与执法并重的监管机制

中国金融市场是城市金融市场与农村金融市场分割并存的二元结构，然而，与城市金融市场法制化水平相比，农村金融市场的法制化进程十分缓慢，涉及农村金融发展的相关法律法规尚不健全和规范，数量较少且法律解释相对模糊。而优化和改进农村金融生态环境，应该把法治环境摆在首要的基础地位。纵观德国、美国、法国、日本等发达国家实施的一系列农村金融制度安排，法律先行、制度保障是一条基本的成功经验。因此，在既有松散法规框架下，出台一部体现农村金融市场特点、适用农村金融市场需要的专门性法规具有现实紧迫性。一方面，加强农村金融立法进程，完善法律法规配套体系，做到有法可依。将处于灰色边界的农村金融机构纳入到法规范围内，建立成熟的农村金融机构准入、运行与退出机制，以禁止性规定等法律形式保护和约束农村金融行为，确保各种金融制度安排的合法性、稳定性和连续性；另一方面，应坚持农村金融内部监管与外部打击相结合的策略，做到有法必依、执法必严，严厉打击和取缔非法金融活动，降低人为金融风险的比重，规范金融供给主体的行为边界，营造良好的农村金融法制环境。

（四）完善农村信用担保体系建设

信用担保体系缺失和滞后是造成农户“贷款难”与金融机构“难贷款”双重困扰局面的主要因素，而充分挖掘农户既有信贷资源，创新信贷担保模式成为倒逼挤压机制下的现实选择。当前，迫切需要按照保证、抵押和质押等三种信用担保方式，逐级、逐层构建和完善农村信用担保体系（金运，2014）。第一，大力发展互助担保、联保、担保基金、担保公司等保证形式，深度挖掘“农户+企业”、“农户+中介”等信用共同体担保实现形式，扩展信用担保的深度和广度；第二，加快土地、林地、房屋等财产的确权进程，积极探索农村土地承包经营权、农村居民房屋权和林权实现形式，加大“三权”抵押试点力度，推广大型农用生产设备、四荒地使用权等权属清晰财产抵押模式，创新财政补贴抵押贷款等新型担保机制；第三，有条件的地方应发展和完善存单、期单、应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款模式，积极探索经营权、收益权质押贷款和农业科技专利质押融资业务，加强信贷融资与农业保险协作配合力度，建立巨灾风险分散机制和再保险机制，扩大保单质押贷款的基本面。同时，在信息对称、风险可控条件下，充分发挥农户信用资源，鼓励发展关系贷款业务。

（五）转变农村金融改革与发展理念

在指令性信贷体制模式下，农村金融改革和发展理念直接影响着农村金融体系整体格局。当前，农村金融改革应和发展进入攻坚阶段，需要在以下两个发展理念上进行转变。第一，从供给领先型发展战略向供给追随型发展战略渐进转变。长期以来，我国农村金融市场采取供给领先型发展战略，金融服务供给优先于信贷需求的发展思路放大了金融机构的实践效果，忽视了农户信贷需求的特征和偏好，致使农村金融市场效率低下、发展时滞和农户信贷满足贫困。尽管这一制度安排有其历史的必然性和现实合理性，但在市场经济条件下，随着农民阶层分化趋势日渐显现，即便短期内供给领先型发展战略仍将居于主导地位，但长期看，农村金融应向供给追随型发展战略渐进转变，至少应有这样的发展意识。第二，从农村金融机构观向功能观转变。虽然我国农村金融市场发育程度整体较低，但在经济比较发达的农村地区，市场化运行机制比较成熟，多层次、多元化的农村金融体系逐渐形成。农村金融的发展更为关注系统的稳定性、资源的优化配置以及金融效率的提高等方面。因此，当前金融改革应跳出就机构论机构的陷阱，注重农民信贷需求的层次性和差异性，从系统演化发展的视角，实现由机构观向功能观转变。

参考文献：

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[15]安强身.我国农村金融生态环境评价指标体系研究[J].商业研究，2009（10）.endprint

（一）坚持市场调节与政策引导相结合的调控手段

农村金融市场的发展和完善不能因为农村落后而坚守政府调控的发展思路，当然，也不能完全让市场配置农村信贷资源。农村金融改革的经验表明，农业信贷补贴理论和农村金融市场理论不能分开运行。改进农村金融生态环境，必须把市场手段与政策机制有机结合起来，既要引入竞争和淘汰机制，让市场机制决定农村金融机构的准入、运行和退出，又要统筹三农的弱势性及其在国民经济中的战略意义，通过政策激励和干预手段，引导信贷资本向农村流动，这是当前农村金融发展的核心思路。总体来说，政策引导的核心目标是通过降低市场准入门槛、调低存款准备金率、取消利率限制、减免税费、补贴专项费用等手段确保农村有足够多的金融资本，这是扭转农村金融卖方市场、缓解供需矛盾的关键一步。而采取市场化的运行模式和经营方式，既是保障政策引进的资本充分而有效率发挥作用的基础和前提，也是政策手段和市场机制有机结合、协调互动的集中体现。关于这一点，在我国农村金融发展史上有过深刻的教训。当前，我国农村金融改革进入攻坚期，也是矛盾多发期、问题复杂期，同时也是政策引导与市场操作配套协作的磨合期，需要有创新的技术工具、成熟的发展理论作为支撑，打破传统保守的金融供给思想，调适新政策的实践效果，从而实现二者功能互构、动态匹配、协调发展、有机统一的发展态势。

（二）坚持“存量改革”与“增量发展”同步推进方针

农村金融存量改革作为发展者的主观能动诉求和制度创新理念，符合马克思主义唯物史观的基本要求。从农村金融改革演进轨迹看，传统政策性金融机构和合作性金融机构作为我国农村金融市场的主架结构，持续进行着体制机制改革和调整，以此来适应农村经济体制的快速转化和农民阶层的分化、裂变的需要，这是传统农村金融机构得以存续和发展的灵魂，也是我国30多年来农村金融改革的主旋律所在。农村金融增量发展作为存量改革的有效补充，是农村金融供给的有效增加“量”，也是适应农民差异性信贷需求的必然结果。综合来看，农村金融机构存量改革与增量发展本质上是适应农民多元化信贷需求和农村经济快速发展而做出的金融结构调整，是农村金融系统内部的耦合和发展。当前，农村金融存量改革进入深水区，也是进一步深化产权、完善金融治理的攻坚期，同时也是矛盾碰撞交织、系统动荡不稳、问题往复频发阶段，必须明确改革的方向并将改革进行到底。与此同时，农村金融增量发展基本思路初步成形，试点效果明显。自2006年起，以村镇银行、贷款公司和资金互助社为代表的农村新型金融机构迅速崛起，但在组织规模、从业人员数量、网点覆盖面、风险管控能力等方面短板问题突出。在下一阶段，如何吸收农村非正规金融机构、探索民间资本下乡的有效实现形式以及上下游金融联结问题面临严峻挑战。总之，中国农村金融特点和发展态势决定了存量改革和增量发展并不存在演进次序的问题，而是同步推进、协同创新的过程。

（三）坚持农村金融立法与执法并重的监管机制

中国金融市场是城市金融市场与农村金融市场分割并存的二元结构，然而，与城市金融市场法制化水平相比，农村金融市场的法制化进程十分缓慢，涉及农村金融发展的相关法律法规尚不健全和规范，数量较少且法律解释相对模糊。而优化和改进农村金融生态环境，应该把法治环境摆在首要的基础地位。纵观德国、美国、法国、日本等发达国家实施的一系列农村金融制度安排，法律先行、制度保障是一条基本的成功经验。因此，在既有松散法规框架下，出台一部体现农村金融市场特点、适用农村金融市场需要的专门性法规具有现实紧迫性。一方面，加强农村金融立法进程，完善法律法规配套体系，做到有法可依。将处于灰色边界的农村金融机构纳入到法规范围内，建立成熟的农村金融机构准入、运行与退出机制，以禁止性规定等法律形式保护和约束农村金融行为，确保各种金融制度安排的合法性、稳定性和连续性；另一方面，应坚持农村金融内部监管与外部打击相结合的策略，做到有法必依、执法必严，严厉打击和取缔非法金融活动，降低人为金融风险的比重，规范金融供给主体的行为边界，营造良好的农村金融法制环境。

（四）完善农村信用担保体系建设

信用担保体系缺失和滞后是造成农户“贷款难”与金融机构“难贷款”双重困扰局面的主要因素，而充分挖掘农户既有信贷资源，创新信贷担保模式成为倒逼挤压机制下的现实选择。当前，迫切需要按照保证、抵押和质押等三种信用担保方式，逐级、逐层构建和完善农村信用担保体系（金运，2014）。第一，大力发展互助担保、联保、担保基金、担保公司等保证形式，深度挖掘“农户+企业”、“农户+中介”等信用共同体担保实现形式，扩展信用担保的深度和广度；第二，加快土地、林地、房屋等财产的确权进程，积极探索农村土地承包经营权、农村居民房屋权和林权实现形式，加大“三权”抵押试点力度，推广大型农用生产设备、四荒地使用权等权属清晰财产抵押模式，创新财政补贴抵押贷款等新型担保机制；第三，有条件的地方应发展和完善存单、期单、应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款模式，积极探索经营权、收益权质押贷款和农业科技专利质押融资业务，加强信贷融资与农业保险协作配合力度，建立巨灾风险分散机制和再保险机制，扩大保单质押贷款的基本面。同时，在信息对称、风险可控条件下，充分发挥农户信用资源，鼓励发展关系贷款业务。

（五）转变农村金融改革与发展理念

在指令性信贷体制模式下，农村金融改革和发展理念直接影响着农村金融体系整体格局。当前，农村金融改革应和发展进入攻坚阶段，需要在以下两个发展理念上进行转变。第一，从供给领先型发展战略向供给追随型发展战略渐进转变。长期以来，我国农村金融市场采取供给领先型发展战略，金融服务供给优先于信贷需求的发展思路放大了金融机构的实践效果，忽视了农户信贷需求的特征和偏好，致使农村金融市场效率低下、发展时滞和农户信贷满足贫困。尽管这一制度安排有其历史的必然性和现实合理性，但在市场经济条件下，随着农民阶层分化趋势日渐显现，即便短期内供给领先型发展战略仍将居于主导地位，但长期看，农村金融应向供给追随型发展战略渐进转变，至少应有这样的发展意识。第二，从农村金融机构观向功能观转变。虽然我国农村金融市场发育程度整体较低，但在经济比较发达的农村地区，市场化运行机制比较成熟，多层次、多元化的农村金融体系逐渐形成。农村金融的发展更为关注系统的稳定性、资源的优化配置以及金融效率的提高等方面。因此，当前金融改革应跳出就机构论机构的陷阱，注重农民信贷需求的层次性和差异性，从系统演化发展的视角，实现由机构观向功能观转变。

参考文献：

[1] 周小川.完善法律制度，改进金融生态[N].金融时报，2004-12-07.

[2] 王松奇.充分认识金融生态建设的重要性[N].金融时报，2005-08-23（A01）.

[3] 穆怀朋.改善金融生态 推动金融市场发展[N].金融时报，2005-07-19.

[4] 中国人民银行农村金融服务研究小组.中国农村金融服务报告（2010）[M].北京：中国金融出版社，2010.

[5] 唐赛，惠晓峰.中国农村金融生态环境绩效实证分析[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2010（1）.

[6] 金运.开放条件下农村金融市场多元主体博弈分析[J].学习与探索，2013（10）.

[7] 曹冰玉.我国农村金融供求缺口分析——基于制度因素的考察[J].经济地理，2008（1）.

[8] 许崇正，高希武.农村金融对增加农民收入支持状况的实证分析[J].金融研究，2005（9）.

[9] 韩廷春，雷颖絜.金融生态环境对金融主体发展的影响[J].世界经济，2008（3）.

[10]程郁，罗丹.信贷约束下中国农户信贷缺口的估计[J].世界经济文汇，2010（2）.

[11]周妮笛.基于AHP-DEA模型的农村金融生态环境评价—以湖南省为例[J].中国农村观察，2010（4）.

[12]奚媛媛.改善农村地区金融生态环境的路径[J].南京审计学院学报，2006（1）.

[13]史亚荣，何泽荣.城乡一体化进程中的农村金融生态环境建设研究[J].经济学家，2012（3）.

[14]韩喜平，金运.中国农村金融信用担保体系构建[J].农业经济问题，2014（3）.

[15]安强身.我国农村金融生态环境评价指标体系研究[J].商业研究，2009（10）.endprint

（一）坚持市场调节与政策引导相结合的调控手段

农村金融市场的发展和完善不能因为农村落后而坚守政府调控的发展思路，当然，也不能完全让市场配置农村信贷资源。农村金融改革的经验表明，农业信贷补贴理论和农村金融市场理论不能分开运行。改进农村金融生态环境，必须把市场手段与政策机制有机结合起来，既要引入竞争和淘汰机制，让市场机制决定农村金融机构的准入、运行和退出，又要统筹三农的弱势性及其在国民经济中的战略意义，通过政策激励和干预手段，引导信贷资本向农村流动，这是当前农村金融发展的核心思路。总体来说，政策引导的核心目标是通过降低市场准入门槛、调低存款准备金率、取消利率限制、减免税费、补贴专项费用等手段确保农村有足够多的金融资本，这是扭转农村金融卖方市场、缓解供需矛盾的关键一步。而采取市场化的运行模式和经营方式，既是保障政策引进的资本充分而有效率发挥作用的基础和前提，也是政策手段和市场机制有机结合、协调互动的集中体现。关于这一点，在我国农村金融发展史上有过深刻的教训。当前，我国农村金融改革进入攻坚期，也是矛盾多发期、问题复杂期，同时也是政策引导与市场操作配套协作的磨合期，需要有创新的技术工具、成熟的发展理论作为支撑，打破传统保守的金融供给思想，调适新政策的实践效果，从而实现二者功能互构、动态匹配、协调发展、有机统一的发展态势。

（二）坚持“存量改革”与“增量发展”同步推进方针

农村金融存量改革作为发展者的主观能动诉求和制度创新理念，符合马克思主义唯物史观的基本要求。从农村金融改革演进轨迹看，传统政策性金融机构和合作性金融机构作为我国农村金融市场的主架结构，持续进行着体制机制改革和调整，以此来适应农村经济体制的快速转化和农民阶层的分化、裂变的需要，这是传统农村金融机构得以存续和发展的灵魂，也是我国30多年来农村金融改革的主旋律所在。农村金融增量发展作为存量改革的有效补充，是农村金融供给的有效增加“量”，也是适应农民差异性信贷需求的必然结果。综合来看，农村金融机构存量改革与增量发展本质上是适应农民多元化信贷需求和农村经济快速发展而做出的金融结构调整，是农村金融系统内部的耦合和发展。当前，农村金融存量改革进入深水区，也是进一步深化产权、完善金融治理的攻坚期，同时也是矛盾碰撞交织、系统动荡不稳、问题往复频发阶段，必须明确改革的方向并将改革进行到底。与此同时，农村金融增量发展基本思路初步成形，试点效果明显。自2006年起，以村镇银行、贷款公司和资金互助社为代表的农村新型金融机构迅速崛起，但在组织规模、从业人员数量、网点覆盖面、风险管控能力等方面短板问题突出。在下一阶段，如何吸收农村非正规金融机构、探索民间资本下乡的有效实现形式以及上下游金融联结问题面临严峻挑战。总之，中国农村金融特点和发展态势决定了存量改革和增量发展并不存在演进次序的问题，而是同步推进、协同创新的过程。

（三）坚持农村金融立法与执法并重的监管机制

中国金融市场是城市金融市场与农村金融市场分割并存的二元结构，然而，与城市金融市场法制化水平相比，农村金融市场的法制化进程十分缓慢，涉及农村金融发展的相关法律法规尚不健全和规范，数量较少且法律解释相对模糊。而优化和改进农村金融生态环境，应该把法治环境摆在首要的基础地位。纵观德国、美国、法国、日本等发达国家实施的一系列农村金融制度安排，法律先行、制度保障是一条基本的成功经验。因此，在既有松散法规框架下，出台一部体现农村金融市场特点、适用农村金融市场需要的专门性法规具有现实紧迫性。一方面，加强农村金融立法进程，完善法律法规配套体系，做到有法可依。将处于灰色边界的农村金融机构纳入到法规范围内，建立成熟的农村金融机构准入、运行与退出机制，以禁止性规定等法律形式保护和约束农村金融行为，确保各种金融制度安排的合法性、稳定性和连续性；另一方面，应坚持农村金融内部监管与外部打击相结合的策略，做到有法必依、执法必严，严厉打击和取缔非法金融活动，降低人为金融风险的比重，规范金融供给主体的行为边界，营造良好的农村金融法制环境。

（四）完善农村信用担保体系建设

信用担保体系缺失和滞后是造成农户“贷款难”与金融机构“难贷款”双重困扰局面的主要因素，而充分挖掘农户既有信贷资源，创新信贷担保模式成为倒逼挤压机制下的现实选择。当前，迫切需要按照保证、抵押和质押等三种信用担保方式，逐级、逐层构建和完善农村信用担保体系（金运，2014）。第一，大力发展互助担保、联保、担保基金、担保公司等保证形式，深度挖掘“农户+企业”、“农户+中介”等信用共同体担保实现形式，扩展信用担保的深度和广度；第二，加快土地、林地、房屋等财产的确权进程，积极探索农村土地承包经营权、农村居民房屋权和林权实现形式，加大“三权”抵押试点力度，推广大型农用生产设备、四荒地使用权等权属清晰财产抵押模式，创新财政补贴抵押贷款等新型担保机制；第三，有条件的地方应发展和完善存单、期单、应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款模式，积极探索经营权、收益权质押贷款和农业科技专利质押融资业务，加强信贷融资与农业保险协作配合力度，建立巨灾风险分散机制和再保险机制，扩大保单质押贷款的基本面。同时，在信息对称、风险可控条件下，充分发挥农户信用资源，鼓励发展关系贷款业务。

（五）转变农村金融改革与发展理念

在指令性信贷体制模式下，农村金融改革和发展理念直接影响着农村金融体系整体格局。当前，农村金融改革应和发展进入攻坚阶段，需要在以下两个发展理念上进行转变。第一，从供给领先型发展战略向供给追随型发展战略渐进转变。长期以来，我国农村金融市场采取供给领先型发展战略，金融服务供给优先于信贷需求的发展思路放大了金融机构的实践效果，忽视了农户信贷需求的特征和偏好，致使农村金融市场效率低下、发展时滞和农户信贷满足贫困。尽管这一制度安排有其历史的必然性和现实合理性，但在市场经济条件下，随着农民阶层分化趋势日渐显现，即便短期内供给领先型发展战略仍将居于主导地位，但长期看，农村金融应向供给追随型发展战略渐进转变，至少应有这样的发展意识。第二，从农村金融机构观向功能观转变。虽然我国农村金融市场发育程度整体较低，但在经济比较发达的农村地区，市场化运行机制比较成熟，多层次、多元化的农村金融体系逐渐形成。农村金融的发展更为关注系统的稳定性、资源的优化配置以及金融效率的提高等方面。因此，当前金融改革应跳出就机构论机构的陷阱，注重农民信贷需求的层次性和差异性，从系统演化发展的视角，实现由机构观向功能观转变。

参考文献：

[1] 周小川.完善法律制度，改进金融生态[N].金融时报，2004-12-07.

[2] 王松奇.充分认识金融生态建设的重要性[N].金融时报，2005-08-23（A01）.

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[9] 韩廷春，雷颖絜.金融生态环境对金融主体发展的影响[J].世界经济，2008（3）.

[10]程郁，罗丹.信贷约束下中国农户信贷缺口的估计[J].世界经济文汇，2010（2）.

[11]周妮笛.基于AHP-DEA模型的农村金融生态环境评价—以湖南省为例[J].中国农村观察，2010（4）.

[12]奚媛媛.改善农村地区金融生态环境的路径[J].南京审计学院学报，2006（1）.

[13]史亚荣，何泽荣.城乡一体化进程中的农村金融生态环境建设研究[J].经济学家，2012（3）.

[14]韩喜平，金运.中国农村金融信用担保体系构建[J].农业经济问题，2014（3）.

[15]安强身.我国农村金融生态环境评价指标体系研究[J].商业研究，2009（10）.endprint