建立“现代政府”与“现代学校”应同步推进

熊丙奇

21 世纪教育研究院副院长

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）全文发布，《决定》指出，要深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件逐步取消学校、科研院所等单位的行政级别。

这是建设现代学校制度的重要内容。早在2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》中，就明确提到要改革教育管理体制，建立现代学校制度。但是，这一纲要却没有得到切实落实，原因在于，在调整政府与学校关系上，出现了“现代政府”和“现代学校”谁先谁后之争，改革陷入“拉锯战”。这次《决定》提到“要推进国家治理体系和治理能力现代化”，为建立现代学校制度，提供了现实路径，即通过建立现代政府与现代学校综合改革，实现教育管理现代化和建立现代学校制度，解决当前困惑教育的老大难问题。

我国教育的首要问题，在于办学存在严重的行政化倾向，缺乏教育家治校。这具体体现在两方面：

一是政府行政部门把所有权力掌握在手中，教育“管评办”一体化，学校没有办学自主权。这样的治理体系显然不是“现代化”的，严重混淆了政府和学校的权责。作为现代政府，在办学中的作用有二，一是保障教育的投入，二是依法监督学校依法办学。至于学校的办学以及对学校办学的评价，则不是政府部门的事，如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中，学校必然千校一面，缺乏个性、特色，也缺乏灵魂。

二是学校内部治理缺乏现代治理能力。我国公办大中小学的校长是由上级部门任命的，而在学校内部，教育权、行政权由行政部门一把抓，尤其是大学，有庞大的行政机构、人员，这不但消耗大量的办学成本，也导致学校不是教育教学机构，而成为“一级政府”部门。近年来，学校教育腐败、学术不端频发，都和缺乏现代治理有密切关系。另外，虽然民办学校的校长由董事会选拔、任命，实行董事会领导下的校长负责制，但运行还存在一定问题，并没有做到校内民主管理。有一些民办学校存在“家长式”管理问题，教师和学生没有话语权，还有一些民办学校片面追求经济效益而忽视教育规律。

对于学校，建立现代学校的前提，是需要政府部门放权，如果政府部门把招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予的权力都掌握在自己手中，学校如何自主办学？更重要的是，如果上级部门都不下放核心的人事权、财权，学校很难提高现代治理能力。

然而，政府部门在“放权”时有所顾忌，即万一“一放即乱”怎么办，包括社会舆论也有所担忧，把办学自主权给大学，大学能够用好自主权吗？比较典型的就是推行高考改革，一谈到当前应试教育的弊端，大家呼吁应该实行大学自主招生，而一提到大学自主招生，大家又担心这会带来招生腐败，制造新的不公平。

如果建立起教育拨款委员会，监督政府部门拨款，也就从根本上消除“跑部钱进”，也转变了政府和学校的关系。

再者就是取消学校行政级别，大家都意识到取消行政级别对学校去行政化的重要性，但是具体到落实，则受到传统管理思维和既得利益的阻扰。一方面，政府部门依然把学校作为下属部门对待，很难纠正传统的行政思维；另一方面，与行政级别对应的是利益，既包含政府部门官员的利益，把有副部、正厅级别的学校作为官升一级的“台阶”，也包含学校领导的利益。对于教育行政化、学校没有办学自主权，很多大学校长都慷慨激昂加以质疑，可对于行政级别，校长们则在各种场合强调在“官本位”的社会环境中，保留行政级别对教育发展的重要，甚至认为取消级别会贬低教育。从中可见改革的现实阻力——如果每个事业单位都持这种想法，改变“官本位”从哪里寻找突破口呢？而建立现代政府不就是要改变整个社会的“官本位”之风吗？

这就出现了“现代政府”和“现代学校”的“拉锯”，而要解决这一“拉锯问题”，就需要治理能力现代化，推进“综合改革”，这就是政府必须放权，同时在放权过程中构建现代学校制度。其实，实行这样的综合改革并不难，关键在于政府部门是不是下决心放权，并在放权的同时建立新的有效的治理机制。

首先，政府部门在放人事权的同时，可建立大学理事会（或董事会）治理机制，实行校长公开遴选，这就把以前发文、下命令治理学校，变为通过大学理事会决策治理学校，通过以前管理、考核干部治理学校，变为校长必须对理事会、师生负责。

其次，政府部门在下放财权的同时，可建立国家和地方教育拨款委员会，由该委员会负责教育拨款预算，并监督政府部门拨款，这既保障政府对教育的投入，同时也使学校办学拥有足够的财政独立性。大学校长反对取消级别的一个理由就是，取消级别后大学“跑要”办学经费更难，那么，如果建立起教育拨款委员会，监督政府部门拨款，也就从根本上消除“跑部钱进”，也转变了政府和学校的关系。

再次，政府部门在将办学自主权落实给大学的同时，可推进大学依法办学，包括制订大学章程，设立独立的教授委员会、学术委员会，负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。

教育改革涉及的利益极为复杂，改革最大的问题，在于只进行局部调整，而不是推进全局的、综合性改革。当然有人会说，推进全局的改革太难，牵一发而动全身，对此，不妨从另一个角度思考，既然牵一发动全身，为何不从“这一发”出发，逐渐深入推进深层次改革呢？这就考验治理能力，以高考来说，只进行科目改革，没有多大改革价值，撼动不了应试教育体系，而实行考试、招生分离，落实学校办学自主权，需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学，那么，就应该进一步培育社会机构，通过信息公开、完善制度、规范其考试组织，同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订、并监督以保证整个招生过程公开透明——如果以社会没有具有公信力的中介机构，就不推进考试社会化，以大学招生现在存在潜规则问题，就不给大学招生自主权，那么，改革就不可能深入推进，教育的局面也就不可能有所改观。

实行这样的改革，单靠教育行政部门，或者由教育行政部门牵头，是很难做到的。这需要在深化改革领导小组的统筹协调下，综合推进。在此，我进一步建议，对于全局性的教育改革，应该由全国人大和地方人大主导，改革方案应提交人大讨论、审议，这一方面既广泛听取民意，另一方面也可有力推动政府部门放权。这也是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分。