依法行政与政府管理方式转变

鄯爱红

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出全面推进依法治国的总目标。十八大报告指出，领导干部要提高运用法治思维和法治方式，来深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定等方面的能力。当前社会管理中很多矛盾冲突都与政府的政策与管理方式直接相关，依法行政，实现政府管理方式的根本转变是化解社会矛盾，建设和谐社会的根本途径。

依法行政的要求和本质

依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。政府管理方式主要指政府实现其管理职能的手段、作用方式及政府的行动机制，包括工作方式、工作作风、运行程序等各个方面。政府行政管理方式包括行政手段、经济手段、法律手段等。在不同的历史时期，随着政府职能重心的转移，政府行政管理采用的主要手段也应有所不同。

依法行政包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定; 二是行政机关权力的行使必须依据法律;三是违法行政必须承担法律责任。依法行政的这三项要求正是政府管理方式转变的重要内容，也是政府管理方式转变的必要手段。政府管理方式转变首要的就是要变无限权力为有限权力，政府行使行政权力必须有法律依据。政府的职能是一个不断演变的过程，政府职能和管理方式随社会发展变化而变化。但是，政府职能具有不断演变的特点并不等于说政府可以随意定位其职能。在法治社会里，政府职能只能由人民通过约法加以确定，政府职能在一定的时期内必须保持稳定性，以法律的形式限制政府越权行使职能。其次，政府管理方式转变就是要变“人治”为“法治”。政府职能的实现必须依法而行。如果有法而不依法，或者法律可以为政策或者政府官员的意志所左右，那么治理的实质就是人治，而不是法治。法治与人治的区别并不在于某个国家有没有法律，而在于法律在这个国家的地位和作用。第三，政府管理方式转变就是要变管理型政府为责任型政府。政府行使权力的同时必须要承担相应的责任，政府依靠行政审批、行政管理行使其权力，却不承担相应的责任，这样的政府就是管理型政府、权力型政府而不是法治政府。

转变政府管理方式是推进依法行政的核心和关键。依法行政的本质体现为：在权力理念上，必须实现从政府权力本位向公民权利本位转变;在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变;在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。政府管理方式转变就是要把政府行为纳入法治的轨道。要通过行政改革，解决好自身的思想观念、政策规范、决策程序、管理方式、操作技术等方面的法治问题，使政府行为不断走向法制化、制度化、程序化。依法行政的核心是规范行政权力或者说是权力规制与权利保障。只有转变了政府管理方式，使各级政府机关和政府工作人员严格依照表现为法律形式的人民的意志来管理社会事务，让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，依法行政，建设社会主义法治政府才能落到实处。

以依法行政化解社会矛盾

从政府管理角度而言，很多社会矛盾是由政府管理引发的，具体地说，传统的人治思想引导下的政府指令性的管理方式与时代发展对依法行政的要求之间的矛盾是引发各类社会矛盾的根本性原因。

首先，依靠以行政命令为主要手段的权力化的行政管理模式导致政府不能“全面而正确地履行职能”。依靠行政审批和行政命令行使政府职能，直接方便、简单易行。但是随着市场经济的不断发展，社会组织的不断完善，公共服务需求的不断增长，以行政手段为主要管理方式不能适应政府全面而正确地行使职能的要求，特别是由于行政手段的过分使用，法治手段不完善，从而使公民的权益受到侵害，引发大量的社会矛盾。政府习惯了传统的自上而下的“行政审批式”和“行政命令式”的行政管理方式，不愿意放弃行政垄断权力， 对企业和社会组织进行不适当的行政干预，甚至通过行政干预寻租，获取不当利益。政府职能履行过程中，缺乏对管理对象权利的尊重，方法简单粗暴，破坏了社会秩序，从而引发大量社会矛盾。

其次，有关政府职能和管理方式的立法针对性不足，或者不能有效发挥法律、法规的宏观调控职能，或者使政府行为无法可依。目前，我国政府在行使职能时较多使用行政强制和经济处罚手段，忽视法律、法规手段的制约与引导作用。在现有的法律体系中，仍有一些不适应经济社会科学发展的地方性法规、政府规章存在。一些急需法律法规引导和规范的领域缺乏相应的制度建设;一些法规的内容特别是行为规范与实际存在差距，操作难度大。法律法规的缺位或者针对性低、可操作性差导致政府行为无法可依或有法难依，既降低了法律的权威性，也破坏了政府的公信力。

其三，公共政策的民主性、科学性和权威性不足，成为诱发社会矛盾的重要原因。政府决策的随意性、盲目性尚未彻底根除，决策失误现象时有发生。政府出台的政策前后不一致、政策不稳定、政策不配套的问题比较常见。据北京市信访部门的统计，2000 年至2008年间，北京市重访数量居前十位的问题分别是：城市拆迁、申诉不满、历史积案、住房问题、社会纠纷、违法违纪、工资福利、社会治安和城市管理问题。其中，很多都是由政府公共政策的随意性所引发。例如，土地征用安置补偿，村改居、征地后村民养老统筹费标准，村镇规划、房屋拆迁安置等政策存在较大的争议，不同工程、不同时间、不同地区的政策标准不一致，差异很大，又缺少精细的、耐心的解释和说服工作，严重地伤害了当事人的利益与感情，引发大规模的信访。这些现象的大量存在说明依法行政在当下的迫切性和艰巨性。

其四，法律政策的执行力不强，执法不规范、不公正、不到位现象依然存在，严重破坏了公平有序的市场竞争环境。由于行政决策机制不完善， 行政管理制度上存在漏洞， 执法部门和权力部门对工作人员特别是级别较高的领导干部的行政行为缺乏相应的有效制衡机制，一些高级干部以言代法、以权压法、徇私枉法，干预法律政策的执行，导致“选择性执法”，破坏了社会的公平秩序，破坏了法律政策的权威性。由于法律政策针对性和权威性不强，在执法领域，“上有政策，下有对策”、“有令不行，有禁不止”，有法不依、执法不严、违法不究等现象司空见惯，一些基层执法人员法治意识淡薄，法律素养较低，执法轻视程序，粗暴执法、谋利执法、贪赃枉法的问题时有发生。这些现象对群众的利益和权利造成严重侵害，成为引发群体性事件、影响社会稳定的诱因。

坚持依法行政 转变管理方式

伴随着人们物质生活水平的不断提高，公共需求的不断变化，利益群体的权利意识越来越强，表达利益诉求的愿望越来越强烈，对表达渠道的规范化、制度化要求越来越高，政府的管理方式、领导干部的工作方式顺应时代的变化适时实现由“人治”向“法治”转型成为越来越迫切的需要。在这一背景之下，十八届四中全会通过的《决定》为政府管理方式转变指明了方向。各级政府部门应当摒弃传统的“人治”管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。

首先，要进一步制定和完善法规。依法行政首先要有法可依。要进一步健全完善行政法体系。在规范政府权力的内容上，要从法律上明晰各级政府的权力和职责，把政府应履行的职责和权力纳入依法治国的制度框架。政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。许多损害、侵犯群众利益的问题，都是由于不按程序办事或程序不规范造成的。在规范政府权力运行方面，我们现在有了行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法，但还没有行政程序法。政府的决策如何制定，应有一个严格的程序，只有这样，才能防止“拍脑门”决策以及各种侵害老百姓利益的决策，保障决策的科学性和民主性。四中全会强调要完善行政组织和行政程序法律制度，健全依法决策机制，一个重要的前提就是要加快制定行政程序法，为行政决策提供法律程序和权限依据。

其次，要严格执法，依法办事。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。严格依法办事，就是要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。必须建立高效的法治实施体系，坚持严格执法、公正执法、全民守法，使法治具有最坚实的支撑力量。 要切实落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，要以“公开是常态，不公开是例外”为原则，坚持审批过程公开，结果公开，阳光操作，尽可能减少行政审批等权力的自由裁量权，让行政权力在阳光下运行。在行政权力运行监督方面，要落实行政审批绩效管理和问责制度。按照“谁审批、谁负责”的原则，建立违法设定或者实施行政审批责任追究制度，推动行政审批行为程序化、法治化、公开化。

第三，要提高各级领导干部和公务员的以法治思维和法治方式处理问题的能力。依法治国，关键在于依法行政，四中全会提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容纳入政绩考核指标体系，必将对依法行政具有重要的推动作用。对领导干部而言，要强化其依法行政意识的培育，增强其法律思维能力，要善于以法治的思维和法律的形式化解社会矛盾。对执法人员而言，要强化其“法大于权”的意识，同时提升他们的执法水平。在行政活动中要坚持法律至上。法治是以法作为政府行为的基本依据，当政策与行政首长的命令与法相抵触时，执法机关应执行法而不是执行政策和命令。四中全会强调，要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。这必将对于提升执法队伍的法律水平起到积极的推动作用。面对行政实践中的各种冲突与矛盾，在选择解决方式与手段时，各级领导干部和公务员要坚守法律至上的法治精神，在行政实践中要以法治的标准和精神审视自己的行为：职权的运用是否合法;立法以及规范性文件的制定是否符合法律的精神;行政决策时是否体现了民主参与、是否进行了必要的合法性审查;在行政裁量时是否体现了法律平等的精神……这些法治的理念、原则和精神应当成为各级领导干部和公务员的职业良知。

（作者：中共北京市委党校工商管理教研部主任、教授）

责任编辑：谭   丁