乡村旅游的产业政策扶持体系与行业管理研究——以广东省乡村旅游业为例

周杨 徐强

(1.广东工业大学 管理学院，广东 广州 510520;2.华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

一、问题的提出

近年来，我国乡村旅游依托“三农”，以其自身的产业比较优势，在各地得到了充分重视并迅速发展，市场需求随之旺盛，出于乡村旅游动机的游客比重也随之增长。以广东省为例，该省2014年提出了“美丽乡村”旅游工程计划，计划通过该项活动“创建20 个广东旅游名镇和40 个广东旅游名村”。此项目的最终实现无疑将巩固乡村旅游的行业地位，促进当地经济进一步发展。

然而，由于乡村旅游的经营活动涉及旅游业、农业、餐饮服务业、商贸业等多个行业，目前对其管理边界缺乏清晰界定，加之近年来发展速度过于迅猛，行业管理规范与地方政府的配套措施则显得较为滞后，而且由于政出多门，诸多政策之间缺乏协同，导致对于乡村旅游的规范存在一些政策盲区，甚至政策冲突。另外，现有的行业管理条例及政府政策大多是促进旅游业本身发展的应急之举，对乡村旅游中农民有效就业问题缺乏系统思考，管理与政策应对当前新问题时的创新手段仍显不足。

特别是在乡村旅游的具体实践中，城市周边地区的开发呈现出农民一拥而上的自发无序状态，从而导致乡村旅游的发展规模小、管理弱，严重影响了乡村旅游产业的可持续发展。因此，系统梳理乡村旅游的现有行业管理思路和产业政策，并对乡村旅游的发展适时进行调控和引导，有利于促进农民工有效就业，最终实现促进农村消费、维持农村稳定的目标。

二、我国现有的乡村旅游政策支持体系

纵观我国的旅游政策体系，可以发现，在不同的发展阶段，我国的政策体系对乡村旅游发展产生了不同的影响。

(一)我国乡村旅游萌芽期的旅游政策(见表1)

这一时期，我国的旅游政策多以引导旅游业向正规化方向发展为导向，旅游管理规制被理顺，监督和管理机构相应建立。同时，伴随着政策的推出，基础设施也随之建设，乡村旅游长期发展的铺垫逐渐形成。

表1 乡村旅游萌芽期我国的旅游政策

表2 乡村旅游产业规范期我国的旅游政策

(二)我国乡村旅游产业规范期的旅游政策(见表2)

这一时期，在政策工具的选择上，我国政府在坚持重视强制性工具的同时，开始转变政府自身职能，更多地制定了旅游行业行为规则，由引导旅游活动转为维护正常活动秩序。

(三)我国乡村旅游成长壮大期的旅游政策(见表3)

这一时期，政府依然将发展旅游经济、促进国民经济快速发展作为最大的政策目标。与前两个时期不同的是，政府开始认识到旅游事业并不应该只具有经济功能，旅游事业的其他功能同样具有非常重要的作用。

三、广东省乡村旅游发展现状及政策体系

(一)广东省乡村旅游发展现状

广东省乡村旅游资源独具岭南文化特色，表现在浓郁的乡土文化、独特的民俗风情、多彩的民族特色、甜美的田园风光等方面。近年来，更有大批特色鲜明、形式多样的乡村旅游活动陆续出现，旅游市场随之活跃。

该省的农业特色鲜明。因地处热带、亚热带地区，得益于亚热带季风气候，广东省乡村旅游地往往四季分明，植被茂密，光热条件良好，并且该省的农业种植地域特色较为鲜明，如粤西盛产荔枝、龙眼、香蕉等富有亚热带特征的农作物，珠江三角洲以桑基闻名于世，粤北更有多种山区特色作物，乡村旅游开发拥有先天资源优势。

岭南水乡独具魅力。境内面积100 平方公里以上的河流达543 条，其中独流入海的河流52 条，珠江、东江等各大河流流布广东各地，哺育了水网交错的岭南水乡。

山峦风光、溶洞峰林、川峡险滩、湖泊水库、温泉热水等自然资源丰富。广东省已建森林公园460处，打造了“石门红叶”、“流溪香雪”等特色景观。另外，拥有包括瑶族、壮族、回族、满族和畲族等民族特色鲜明的风情景观，全省有连南、连山、乳源3 个自治县，有7 个民族乡和分布在50 多个县域的380多个少数民族聚居村，乡村民族旅游资源丰富。

表3 乡村旅游成长壮大期我国的旅游政策

三大不同的族系文化——广府文化、客家文化和潮汕文化共同凸显岭南文化特色，形成了各具特色、风格迥异的乡村民俗文化。方言、民间文学、音乐舞蹈艺术、民间工艺美术、传统民居和民俗文化，成就独特的广东乡村文化旅游特色。近年来，广东省内乡村旅游线路推出了从化赏梅花香雪、雪访南岭、岭南水乡采果、贡橘之乡摘橘、西沙野趣岛摘草莓、三桠瑭探幽等一系列赏雪、采果的乡村生态休闲之旅和连南瑶族风情、德庆金林水乡、龙湖古寨、潮汕风情、岭南白水寨、南沙蒲洲花园、沙湾留耕堂、佛山祖庙、石湾陶瓷、宝胜古寺祈福等一系列探访古镇、古寨、古庙、古寺的乡村文化观光之旅。

(二)广东省乡村旅游政策支持体系现状及提升

1.政府扶持力度持续加强

广东省旅游局的统计数据显示:2002年至2012年，广东省共投入旅游扶贫资金4.07 亿元，扶持的重点项目共10 批695 个(含农家乐155 个)，覆盖全省90 个县(市、区)。可以看出，广东省政府特别注重扶持乡村旅游业发展。一度贫穷落后的粤北山区和东西两翼更是得益于乡村旅游的发展。有数据显示，仅2010年，广东省有775 万元扶贫资金被用于奖励全省旅游扶贫星级农家乐项目，粤东西北欠发达地区155 家当地农户自主开发的农家乐得到这笔专项扶持。2013年有400 万扶持资金被投入用于连南南岗千年瑶寨乡村旅游综合项目示范点开发。

此外，多项系列评选活动也进一步加强了乡村旅游的宣传和乡村旅游产品项目的开发。广东省委宣传部、广东省旅游局主办“2006 广东乡村游”活动，并于同年评选出60 个“广东最美的乡村”。2012年评选出包括广州市番禺区沙湾车陂街及安宁西街、汕头市澄海区隆都镇前美村等“广东十大最美古村落”。

2.规划保障体系进一步完备

广东将进一步推动全国旅游综合改革示范区、旅游强省建设，深入开展国民旅游休闲计划，发挥旅游业在扶贫开发、促进就业、对外交流合作、提升国民生活质量和幸福指数等方面的重要作用，加快完善了旅游行业规划，制定了《广东省旅游业“十二五”发展规划》《广东邮轮旅游发展规划》《珠三角旅游产业一体化规划》。其中《广东省旅游业“十二五”发展规划》进一步明确了广东旅游业“一带五区”的发展布局，即广东滨海旅游产业带、珠三角广府大都会旅游区、粤北生态旅游主体功能旅游区、粤东北客家乡村生态文化旅游区、粤东潮汕滨海文化旅游区、粤西亚热带滨海旅游区。“十二五”期间，广东将倾力打造“丹霞山－开平碉楼”世界遗产游、粤港澳都市游、潮汕文化滨海美食游、客家文化山水度假游、禅宗文化游等八条全新的精品旅游线路。同时，通过举办中国(广东)国际旅游产业博览会、建设五大旅游产业集聚区等，加快推动旅游产业转型升级。

四、乡村旅游产业政策与行业管理面临的主要问题

(一)土地政策支持方面的问题

如何避免在乡村旅游发展过程中强势资本和权力支配引发的征地冲突损害乡村旅游的社区参与，目前仍是需要各方关注并值得研究的问题。

(二)劳动保障政策方面的问题

如何在农民工劳动权益保护与乡村旅游经营者利益保护之间建立平衡，从而实现乡村旅游产业的持续发展与农民权益的真正可持续;特别需要解决的是现有的农民职业培训体系如何与乡村旅游发展所急需的人才技能实现有效对接。

(三)产业政策方面的问题

乡村旅游发展中，始终需要关注如何有效限制外来经营者占据乡村旅游业中经营者主体地位的“飞地化”现象。政策完善进程中，需要思考如何制定外来投资者与本地农户业务分工互补的政策，同时该政策要能够充分发挥外来投资者在资本、技术、理念、市场等方面的优势，延长农家乐的产业链。

上述问题属于政策制定及完善过程中需要格外关注的问题。当然，政策的实施还要有硬件支撑。新农村建设类的国家宏观政策及基础设施建设如何为乡村旅游发展提供基础支撑，从而最终为农民工长远的就业环境提供基础保障，是未来需要解决的问题。

五、广东省乡村旅游产业政策与行业管理协同机制的构建

目前，乡村旅游产业及农民就业所涉及的不同政策主体之间利益的协调与管理协同，上至中央、部委层面，下至各地方职能机构及官方公共信息平台，都需要解决一些关键问题。例如，中央农村工作领导小组与国务院农民工工作联席会议决策机制需要快速获得农村一线实情的准确信息支持及政策执行效果反馈;部委层面的机构，诸如国家发改委、农业、劳动保障、教育、科技、建设、财政七部委之间，要解决好在农民工就业及乡村旅游产业促进事务上的有效权力划分及协调联动;社会劳动保障部、农业部(农村社会事业发展中心)、国家旅游局(综合协调司)等职能机构，需要解决共同推进当前返乡农民工在乡村旅游业中有效就业的问题;地方工商、税务部门则要更好地为乡村旅游经营提供“绿色通道”，为农民工就业提供直接服务帮助。

对于官方公共信息平台而言，诸如中国劳动力市场网(社会劳动保障部)、中国农村劳动力转移培训网(农业部)、中国乡村旅游网/休闲农业网(农业部、国家旅游局)、中国旅游网(国家旅游局)、中国乡村旅游推介网(新华社)等主要网站的信息资源则要聚焦于乡村旅游中的农民就业主题，实现就业信息共享与整合。

总之，广东省乡村旅游的发展，应借助实施“美丽乡村”旅游工程，开展“广东旅游名镇名村”创建活动，同时应充分应用各级力量和优势，及时抓住并发挥政策优势，顺应旅游市场发展需求，开发多品类产品，实现乡村旅游发展的转型升级。