论我国环境公益诉讼原告主体的构建模式

徐 淑 琳

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

近年来，随着我国城市化进程的不断加快，环境污染事件频发，环境问题已经成为社会矛盾焦点之一。为了缓解现代社会环境危机，扭转严峻的环保形势，我国颁布了多部实体法，同时为了跟上实体法保护权利的脚步，改变程序法的滞后状态，2013年1月1日开始施行的新修订的《民事诉讼法》将环境公益诉讼纳入立法，为环境公益诉讼提供了法律依据①，成为我国构建环境公益诉讼制度的司法破冰。环境公益诉讼制度的构建是一个复杂的、系统的过程，其中第一步就是原告主体范围的确定，这关系到环境公益诉讼的实施效果，是建立该制度的核心。

一、我国环境公益诉讼原告资格的立法及司法实践

(一)环境公益诉讼原告资格立法的简要梳理

首先，实体法中的零星规定。我国《环境保护法》第6 条规定:一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告;《大气污染防治法》《草原法》《土地管理法》《野生动物保护法》等涉及特定环境领域保护的法律也有类似规定;《海洋环境保护法》《水污染防治法》将单位和个人的权利限定为检举。然而“检举”、“控告”并不能等同于起诉。根据《海洋环境保护法》第90 条第2款的规定②，海洋监督管理部门可以代表国家对责任者提起损害赔偿诉讼。这是对我国行政机关的环境公益诉讼原告资格的认可，是对原告主体资格作出的扩张性规定。然而由于程序法规定的缺失，导致这一规定在实施过程中诉讼救济渠道不畅、法律保护不力，存在着法律之间不够协调等问题［1］。在近年《环境保护法修订案(草案)》的四次审议过程中，有关主体资格的规定一直是争论的焦点。在经历了揭开面纱的二审稿、范围微扩的三审稿到范围继续扩大的四审稿后，2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法(修订草案)》，新法第58 条③将拥有原告资格的环保组织的条件划定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，有资格提起环境公益诉讼的环保组织数量从二审稿的一家到三审稿的十余家，进而扩至几百家。

其次，程序法的修改突破了传统民事诉讼法理论和制度的限制。关于传统当事人适格理论和诉的利益理论对环境公益诉讼的限制这一点，我国诸多学者经讨论基本达成共识，认为由于环境利益的社会属性，环境诉讼不能完全置于直接利害当事人之间，传统的诉讼方式已无法有效救济现代的环境利益［2］。民事侵权行为即使损害了社会公共利益或者侵害了不特定多数人的共同利益，但没有合乎资格的原告提起诉讼，公共利益也因此难以得到保障［3］。《民事诉讼法》第55 条的规定把原告主体确立为非实体利害关系人的“法律规定的机关和有关组织”两种类型，突破了第119 条规定的传统民事诉讼原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织这一条件。这表明立法已经承认公益诉讼适格当事人的扩张，同时也回应了部分实体法对原告主体资格作出的扩张性规定，在一定程度上改变了环境公益诉讼中原告们在维权道路上举步维艰的状态。但立法在进展的同时依然存在困难，主要体现在“法律规定的机关和有关组织”的规定模糊，具体的指向需要相关法律和司法解释进一步加以明确。目前，有明确指向性的法律规定仅有《海洋环境保护法》第90 条和《环境保护法》第58 条，是我国可以作为行政机关和环保组织提起环境公益诉讼的直接的法律依据。

(二)环境公益诉讼的司法实践

首先，在制度建设成果方面，一些地方规范性文件在“无法可依”状态下为环境公益诉讼开辟道路，其中关于原告资格的规定在一定程度上为环境公益诉讼的开展扫清了障碍。例如，2007年贵阳市中院发布的《指定管辖决定书》《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》中规定的各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门;2008年无锡市中院与检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》中规定的检察机关、环境行政职能部门、环保社团组织以及居民社区物业管理委员会;2008年昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》中指出的检察机关、环保部门和有关社会团体;2009年云南省《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》中规定的检察院及在我国境内依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体;2010年昆明市中院与检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》中指出的人民检察院、环保机构、环保社团组织;2010年贵阳市人大制定的《贵阳市促进生态文明建设条例》中规定的检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织。可见，所涉及的适格原告范围大致为检察机关、环保行政机关以及环保组织等几种类型。

其次，在司法实践进展方面，出现“实践先行”的若干典型案例，为推动公益诉讼的发展提供了实践样本。2007年至2013年7月底，我国共有134 个法院成立了环保法庭或专门审判合议庭，一些地方法院也已经受理了若干起环境公益诉讼案件。例如，贵阳清镇市法院环境保护法庭于2007年审理的被称为“中国环境公益诉讼第一案”的“两湖一库管理局诉天峰化工案”、2009年无锡市中院受理的被称为“中国环保NGO 公益诉讼‘破冰’第一案”的“江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案”，以及2011年云南曲靖中院受理的被称为“草根NGO 获得环境公益诉讼原告资格第一案”的“云南铬渣案”等。综观各级法院近年来已受理的环境公益诉讼案件，原告主要涉及检察机关、环保行政机关、环保组织三种类型，其中有的地方规定了检察机关只有在其他主体未提起诉讼的前提下才可以提起公益诉讼。

在《民事诉讼法》增加公益诉讼的原则规定后，原本期待着其可以推进实践发展，然而新法实施以后，关于原告资格的界定反而更加不明确，涉及相应内容的地方性法规也由于与上位法冲突而失效，地方法院反而在等待法律对民事诉讼法中规定的限定语“法律规定的机关和有关组织”作出明确规定，对以前本可能受理的案件现在却不予受理，理由一般是“法律尚未规定”。环境公益诉讼方面的实践少之又少，例如，2013年中华环保联合会提起的八起环境公益诉讼，均未予立案。可见，尽管司法实践中有法院在缺乏具体法律的明确规定下曾介入环境公益诉讼的案例，但是我国作为成文法国家，立法的缺失或者不明确使大多数法院并不愿意介入环境问题这类涉及利益面广的敏感案件。

二、关于环境公益诉讼原告类型的选择

随着诉权理论的发展，理论界一般认为环境公益诉讼起诉主体的范围应扩大。有学者认为只要能够代表环境公益，便可以提起环境公益诉讼［4］;在制度上需要确立任何环境权利归属主体均可作为群体之代表提起环境领域的民事和行政诉讼［5］。在司法实践中，公民个人、环保组织、检察机关、环保行政机关都作为原告提起过环境公益诉讼，但在理论探讨上一直存有争议，如何对这些候选主体进行选择需要加以考量。

(一)国家机关是否应作为环境公益诉讼的适格原告

首先，就检察机关而言，从职能分工及属性来看，其作为我国法律规定的监督机关，以国家及社会的公共利益为最终目的，由其作为原告对污染环境、破坏生态的行为提起环境公益诉讼是行使监督权的应有之意。但是，我国在环境保护方面，已经设置了其他国家机关来履行相应职责，根据《环境保护法》的规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门具体承担环境保护的职责。而检察机关针对环境犯罪行为可以向法院提起环境刑事诉讼，代表国家提出控诉，追究刑事责任，从这个角度看，检察机关是环境公益的保护者。并且，从逆向角度思考，如果肯定了检察机关的环境公益诉讼原告资格，那么如何设置案件范围的分工?会不会使环保行政机关产生懈怠感?在检察机关实际应对能力方面，其能否有效应对不断增加的环境公益纠纷?如何对检察机关进行人力物力配置方面的支持?可见，在具体的实施操作方面有一定难度。另外，检察机关掌握公权力，监督法院，如果再赋予其在环境公益诉讼上民事起诉的原告资格，其权力范围是否会过于宽泛?这些都是不可忽视的问题。本文对检察机关是否应承担原告角色持否定观点。但是，需要考虑到如果环保行政机关不履行职责，那么检察机关如何在环境公共利益的司法救济中起到监督作用也是需要讨论的问题。

其次，就环保行政机关而言，本文认为其不应当在普遍意义上成为起诉主体，应当限缩其提起环境公益诉讼的范围。从民事诉讼的基本原理出发，根据民事诉讼基本原则，双方当事人应当具有平等法律地位，针对侵权行为提起诉讼的一方应与侵权者一方地位平等，而作为行政主体的环保行政机关与作为行政相对人的侵权者首先形成了行政法律关系，如果环保行政部门成为原告提起环境公益诉讼，那么就形成了一种具有强势地位的行政执法主体进行指控环境侵权者的诉讼形态，角色和关系的转换将导致行政机关地位和职责的混乱，会产生行政机关的角色错位，同时“负责审判的司法机关极易从‘维护大局’和‘保护公益’的立场出发……这种审判有可能沦为代表客观、中立、公正的司法机关与行政机关合力打击‘环境侵权者’的专项行动”［6］。因此，对环保行政机关提起环境公益诉讼的设定应具有充分必要性。考虑到在一些特殊的环保领域，其他适格原告主体的弱势地位不足以有效地进行公益诉讼，以及由于“环保行政部门行政管理权的行使有其特殊的政治、经济、社会以及体制背景，不同于一般行政管理权的行使”［7］，环保部门行政权力的行使有可能缺乏力度，可以在单行法中明确指明哪些具体的行政部门可以在相应的特定环保领域作为环境公益诉讼的原告，以增强特定领域的环境保护力度，也与《民事诉讼法》第55 条的规定“法律规定的机关”相呼应，例如《海洋环境保护法》第90 条第2 款就是针对海洋环境污染领域作出的规定。或许在众多环境保护的实体法中唯独涉及海洋保护领域的法律明确了行使海洋环境监督管理权的行政部门的起诉主体地位正是因为考虑到了海洋环保领域的特殊性。

(二)私法主体是否应作为环境公益诉讼的适格原告

首先，就环保组织而言，其具备非政府性、非营利性、专业性、技术性、合法性等特征，这与环境问题的特点相契合，这些特征赋予其的优势条件也使其有能力和动机进行环境公益诉讼，并且环保组织参与环境诉讼也是国际惯例，理论界也基本达成了共识。从《民事诉讼法》第55 条“有关组织”的规定来看，由社会组织作为环境公益诉讼的原告基本上已经没有争议。从我国近几年环保组织积极参与环境利益维护的司法救济来看，其在利用司法手段保护环境上具有极大的主动性。目前，我国环保组织的数量逐渐增多，截至2012年底，民间环保组织已达7881 个，但受发展现状的影响，大多数环保组织的素质与能力还有待提高，因此，在对“有关组织”的选择上需要一个标准予以适当限定。《环境保护法》对具备环境公益诉讼原告资格的环保组织作出了明确规定，较大程度地扩展了环保组织的参与范围。从环保组织所具有的公益优势看，应当将其作为提起环境公益诉讼的最有潜力的、最佳的主体来培养，随着我国环保组织逐渐发展壮大，其必将成为环境公益诉讼的主力军。

其次，就公民个人而言，《民事诉讼法》第55 条将公民个人排除在起诉主体范围之外，那么现阶段暂不对公民个人是否应作为环境公益诉讼的适格原告进行讨论。而公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多数人的利益，其中环境利益关涉到每一个公民的生存，他们对环境污染和环境破坏的感受最深、最直接，对环境损害发现的最及时，是环境保护的重要力量，对于环境公共利益的损害，有社会责任感的公民理应担当起维权的责任，有权利通过多种途径寻求良好的生活环境。因此，虽然立法未赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利，但是也需要为其提供表达利益需求的机会和渠道，以尊重公民个人对国家利益和公共利益的关注，也有助于环境公益诉讼的有序性发展。

综上所述，在我国环境公益诉讼原告主体的具体构建方式上，一个较为现实的选择是采用多元化模式，折中各潜在主体所存在的明显的优势和劣势，以集合各方力量共同推动环境公益诉讼制度的发展。

三、原告主体构建的基本方向:追寻一种限制性的多元化结构

民事诉讼原告资格理论是一个庞大的理论体系，原告资格的认定标准也是一个动态发展的、可调节的标准，既要考虑社会发展的需要，又要考虑个案的不同［8］。由于环境利益的多主体交叉性，以及在各类主体优劣势并存的情况下，任何一类主体都无法独立面对所有的环境公益诉讼，因此，我国环境公益诉讼的主体范围安排应当是多元化的、互补的结构，并形成限制性的多元化模式以作为一种稳妥的、可行的路径选择。

(一)多元化结构中的限制性设定

综合前述内容，每一类主体都有其合理性和局限性，相比检察机关、环保行政部门、公民个人，环保组织的独特优势使其可以作为我国具备环境公益诉讼原告资格的最佳主体;同时，在某些特定环保领域赋予环保行政机关原告资格，形成一种以环保组织为主环保行政机关为辅的环境公益诉讼原告主体模式。结合目前国内环境纠纷的解决现状，考虑行政方式与司法方式在环境保护领域开展的有序性、有效性，同时既能够发挥行政机关的纠纷解决优势，也可以体现纠纷司法终端解决的特点，以及考虑到司法资源的稀缺性和对滥诉现象的防范，在推进环境公益诉讼的同时也要注意其可控性发展，以维护其权威性与公信力，有必要注意避免原告范围过于扩大的倾向，对起诉资格的适用采取一定的限制措施。

首先，就原告主体范围的选择而言，这种限制性一方面体现在赋予环保行政机关在特定环保领域的起诉资格，另一方面体现在环保组织范围的选定。目前，《环境保护法》对环保组织范围的划定就是一个重要的体现。而为了体现法律的平等，调动社会力量的积极性，本文赞同一些学者的建议，“只要是按照国家民政部门规定注册成立的且是以环境保护为宗旨的环保组织都可以成为环境公益诉讼的主体”［9］，进一步扩展范围，对主体的筛选体现在“依法注册成立”和“以环境保护为宗旨”上。本身依法登记注册就需要满足多项条件，无论是人员还是资金都有非常严格的要求，已经使得很多环保组织难以取得民政部门的登记。并且《民事诉讼法》中规定的“有关组织”实际上可以理解为限制的是那些条件不符合或者能力、财力和实力不足的环保组织或者其他非环保组织以及非以环保为业的诉讼机构等独立提起环境公益诉讼。这样的设定，既有诉讼法基础，可行性也较强，同时也拓展了未来民间环保组织发挥更大作用的空间。同时立法还需要在例如诉讼费用、建立鼓励性措施等方面完善具体的配套制度，在培育更多成熟的社会组织的同时，逐渐改善其相对弱势的地位，并使其诉讼热情得以持续，发挥其所具有的独特优势。

其次，在主体权力行使方式的限制方面。多数学者的建议是借鉴英美法系的处理模式，设置前置程序，本文也赞同这一方式。主要是从以下几个方面进行考虑:第一，从经济角度看，考虑到诉讼成本和司法成本，以合理配置稀缺的司法资源。第二，给环境侵权者一个缓冲时间，尽快地制止侵害行为和结果的蔓延。第三，督促有关部门履行环境监管职责，环境行政执法是环境法律实施的主导力量，环境公益诉讼应当发挥补充功能。第四，从环境问题的特殊性来讲，就环境治理而言，行政管理与制裁手段比司法途径更具有效率，在环境行政执法的领域解决问题相比较法院更具有优势。第五，解决在特定环保领域中环保组织与环保行政机关可能会产生的“原告冲突”即诉权竞合的问题。因此，需要结合本文提出的主体模式，针对不同的主体设置不同的前置程序。一方面，对于环保组织提起的环境公益诉讼。在环保组织对属于环保行政部门职权范围内的环境侵权行为提起诉讼的，应当在起诉前的法定期限内通知环境侵权者和环保行政部门，有关部门应当在法定期限内及时处理，采取相应的措施制止环境侵权行为，并将结果回复环保组织。若环保行政部门不作为或处理问题没有实际效果，环保组织就可以向法院提起诉讼，或者申请检察机关督促起诉或支持起诉。需要注意的是这种法定期间应该具有短期性，不能成为迟滞环境诉讼的因素，并且规定这种前置程序不适用于突发性环境案件的情况［5］。另一方面，对于在特定环保领域中，具有原告资格的环保行政部门提起的环境公益诉讼。在环保行政机关提起诉讼后，法院要对其是否已经用尽了相关的行政执法措施进行审查，若其还能够通过行使行政权力来制裁违法行为和维护公共利益，则法院不宜受理该案件，即环保行政机关在其行政力量不能达到治理污染的效果时才可以提起诉讼，以避免责任推诿问题的产生。

(二)其他潜在主体补充作用的发挥

适格主体的多元化结构一方面体现在主体类型的多样性，另一方面也体现在其他潜在主体补充作用的发挥。环境问题的产生必然会直接或间接损害到每一个社会成员的利益，理论上的其他潜在主体虽然未被赋予提起环境公益诉讼的原告资格，但并不影响其在环境保护方面有所作为，应当为其提供维护环境公益的途径，通过具体制度的安排调动其保护环境的积极性，以协助、推动适格原告通过公益诉讼保护生态环境，有效整合保护公共利益的各方力量。

我国现行法律并没有赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，而作为国家法律监督机关，检察机关的职能要求其维护国家利益和社会公共利益，并且其本身具有其他主体所无可比拟的优势，因此需要明确检察机关在公益诉讼中的角色定位，加强民事检察监督，强化其责任意识。首先，检察机关基于其法律监督职能，对行政机关有监督权，针对行政机关的行政执法施行法律监督权，必要时可以采取行动，本文支持检察机关通过督促起诉、支持起诉的方式④推动公益诉讼程序的启动，发挥保护公共利益的功能。其次，检察机关对诉讼过程有监督权，可以通过诉讼监督权参与到公益诉讼中，维护社会公共利益。《民事诉讼法》第14 条规定了“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，检察监督的范围、方式都有所变化，使我国检察机关在民事诉讼领域的法律监督权进一步加强。

环境质量直接影响公众的生活质量，作为直接感知者，公民对环境问题具有相当的敏感度，是维护环境公益的重要力量，因此应当鼓励公众的环保积极性。通常诉讼主体提起环境公益诉讼，可以通过两种方式:一种是直接向法院提起诉讼;另一种是申请特定国家机关提起环境公益诉讼［10］。而公民个人不能担当原告直接提起环境公益诉讼，但这并不意味着公民个人没有维护环境公益的途径，应当为其提供一个利益诉求渠道和正当的维权途径，比如可以将自己掌握的环境侵权信息、线索事实和证据提供给相关环保组织和国家机关，通过有资格作为原告的组织或机关提起环境公益诉讼。同时也可以对环保组织和国家机关进行监督，这样不仅可以通过社会参与使环保组织和国家机关及时掌握环境侵权情况，也可以给环境侵权者增加压力，促使其加快污染整改步伐，还可以激励公民个人提高其参与环境保护的积极性，深化公众对公益观念、权利意识的认识与了解，提升理性的环保意识，扩大民间力量对环境司法的有序参与。

由此，在环境公益诉讼原告主体方面便形成了环环相扣的联合模式。

四、结语

就环境公益诉讼原告主体的构建模式而言，可以赋予环保组织在普遍意义上的、环保部门在特定领域内的提起环境公益诉讼的资格，调动社会层面和政府层面的双重力量维护环境公共利益。环境公益诉讼原告资格的完善是一个系统性的工程，与环境公益诉讼的其他具体内容，比如举证问题、诉讼费用、激励机制等是相互支撑的，有必要对此作进一步研究和详细规定，从而有序推进环境公益诉讼制度的构建。我国环境公益诉讼的发展目前正处于起步和探索阶段，《民事诉讼法》和《环境保护法》的修订是一个崭新的开端，期待着今后经过立法的调整和实践经验的积累，环境公益诉讼真正成为社会公众维护环境公共利益的法定制度渠道。

注释:

①参见《中华人民共和国民事诉讼法》第55 条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

②参见《中华人民共和国海洋环境保护法》第90 条第2 款:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

③参见《中华人民共和国环境保护法》第58 条第1 款:“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”

④督促起诉是指，由于监管部门失职或滥用权力，致使违法行为严重损害国家或社会公共利益却无人起诉时，检察机关应督促有关机关提起民事诉讼。支持起诉是指，当社会公共利益遭到重大损害，具有诉权的主体有起诉意愿，但因证据收集困难或诉讼能力缺乏等原因未提起诉讼时，检察机关可以支持有诉权的主体提起诉讼。引自颜运秋、余彦《公益诉讼司法解释的建议及理由——对我国〈民事诉讼法〉第55 条的理解》，载《法学杂志》2013年第7 期。

［1］孙佑海.制度破冰 环境公益诉讼师出有名［N］.中国环境报，2012－09－06.

［2］高雁.环境公益诉讼制度:美国的经验与中国的制度选择［J］.求索，2012(9).

［3］别涛.环境公益诉讼立法的新起点——兼论《环境保护法》修改应当纳入环境公益诉讼［J］.环境保护，2012(21).

［4］李义松，苏胜利.环境公益诉讼的环保逻辑与法律逻辑［J］.青海社会科学，2011(1).

［5］徐振梁.环境公益诉讼:现实困境与制度突破［J］.环境保护，2011(13).

［6］沈寿文.环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析［J］.当代法学，2013(1).

［7］曹树青.“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见［J］.学术界，2012(3).

［8］郑贤宇.我国环境公益诉讼原告资格的完善［J］.东南学术，2011(4).

［9］郄建荣.环保联合会公益诉讼遭遇尴尬［N］.法制日报，2013－03－27.

［10］李劲.国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴［J］.法学杂志，2011(10).