税收法定是起点

刘尚希

十八届四中全会的主题是依宪治国、依法治国，全面建设社会主义法治国家。税收法定与国家治理法治化有内在的逻辑关联，可以说，建设法治中国，实现依法治国，要从税收法定开始。

从深层分析，税收法定原则就是人民主权原则，这里有两层含义：一是在实体意义上，征什么税不是官员说了算，也不是政府说了算，而是民意说了算，具体来讲，就是由立法机关说了算。房产税到底征不征、怎么征，需要通过立法机关讨论，最终由立法机关决定;二是在程序意义上，无论是征税、管税、缴税都要依法进行。

税收法定是依法治国的基础

依法治国要从税收法定开始，还因为税收法定是依法治国的基础。为什么说是基础？十八届三中全会决定提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这一点，既可以从历史得到说明，也可以从逻辑上加以证明。从世界历史看，依法治国的历史渊源与征税权有关，宪法的产生就与征税权紧密联系在一起，世界历史上的依法治国就是由此开始的。

税收法定的实质，一方面是限制公权，避免征税权随意化，另一方面是保护民权，防止个人、企业财产权受到非法侵害，这是政治的逻辑。还有一个重要的方面，税收法定对经济的影响非常大。市场经济是法治经济，既要规范约束市场主体行为，也要规范约束政府行为，尤其是征税行为。如果税收不是法定，随意的征收可能会导致投资的不确定性，会给整个经济带来不确定性。就此而言，税收法定对经济的可持续发展、对经济社会主体行为形成一个明确的预期，这是至关重要的。就此而言，税收法定不仅是一个政治上的逻辑，还有经济上的逻辑支撑。

税收法制不等于税收法治

现行18个税种中，只有3个通过人大立法，在实体法中至少还缺15个税法，税收征管法也不完善。从这个角度来看，税收法制体系很不完善，也就是说，立法的任务很艰巨。

税收法治，需要税收法制先行。但现在如果将15个税种都变成法律，极其困难。经济不能搞大跃进，税收立法也不能搞大跃进。立法质量应放在首位，不应过分追求立法速度和追求表面化的法律形式。从这一点来看，税收法律体系的建设还有很长的路要走。税收法定在西方国家也经历了很长时间的实践，才变得比较成熟。

税收法定更重要的是要理解它的实质，要落实到人民主权上，要充分体现民意。一项税法好与不好，理论上有很多说法，但最终要看老百姓能不能接受。这里说的“老百姓”是集体意义上的，即体现的是老百姓的“公意”，而不是“私意”，因为税收具有公共目的性，为公共利益服务。

税收法制体系的完善只是第一步，并不等于税收法定就实现了。税收法定，不仅包括立法，还应包括执法、司法和守法等多个环节，只有税收法律实施到位了，才能说做到了税收法定，税收法治才算构建成型。而当前面临的问题不仅是税收法制体系不完善，更重要的是税法实施不到位，在执法、司法、守法等环节相当薄弱，税收法治化程度不高。这对依法治国的全面推进造成了相当大的困难。就此而言，强化税收法治，应当两手并举，一手推进税收立法，一手推进税法实施，包括税收法律、税收行政规章和税收政策，使已有的税收规则发挥出应有的作用。endprint