产业扶贫导向下的金融支持体系构建

莫雁诗

产业扶贫是扶贫开发的重要手段，一般而言，它强调以市场为导向，以龙头企业为依托，利用贫困地区的资源优势，建立农产品基地，经过引导、整合、创新，逐步形成“贸工农一体化、产加销一条龙”的产业化经营体系，持续稳定地带动贫困农民脱贫增收。产业化扶贫的内在要求有两个： 一是要发展壮大贫困地区有特色、有市场竞争力、可持续发展的主导产业，推动贫困地区经济发展；二是要将贫困人口连接到产业链上，使他们参与主导产业发展，并从中受益，进而达到脱贫致富的目的。

当前，产业扶贫还处于初级阶段，资金补助低，使用分散，没有发挥资金的集聚效应，普遍存在产业发展水平低、规模小、竞争力弱等问题，其中一个重要原因是金融资本对扶贫产业发展的支持力度不够，未能带动足够的资本进入扶贫产业。贫困户的金融抑制突出，成为推进农业产业化和城乡现代化建设的严峻制约。因此，在新阶段扶贫开发中，探索金融支持体系的建设，以推进扶贫产业向现代农业转变，显得尤为重要和紧迫。

一、产业扶贫的金融瓶颈分析

（一）农村地区金融资源配置不均、资金流失

我国金融业的商业化进程近些年不断加快， 加之国家层面宏观金融政策的倾斜，城市的金融业有了长足的发展。但在我国广大农村地区， 尤其是中西部农村， 金融资源的配置不足，服务水平低下，金融空洞化现象明显， 从而造成农业产业化的金融供给严重不足。

一是国有商业银行大规模收缩乡镇的分支机构， 造成广大农村地区金融机构网点大量萎缩，全国贫困地区平均每万人仅拥有1.26个金融网点。1998年至2006 年， 四大国有商业银行共撤并1.3 万个县及县以下分支点， 逐级上收贷款等业务的审批权限，大幅缩减原有的金融服务功能。

二是农村地区资金流失，金融机构存多贷少，惜贷现象严重。中国农村金融体系经过多次改革和发展，初步形成了政策性金融、合作性金融、商业性金融和民间性金融四大金融体系的格局，但四大金融体系的服务功能不完善，也没有形成有效的激励兼容机制，导致农业和农村地区金融资源的逆向流动，金融资源不断从农业流向非农业、从农村流向城市、从贫困地区流向发达地区。金融监管部门对信贷风险的严格管制以及抵押、担保难以落实，使得金融机构不愿为农民提供信用贷款。存多贷少使得各金融机构的存贷差越来越大， 特别是贫困农户面临利息支付的压力也越来越大。

三是乡镇金融市场没有形成有效竞争。由于正规金融机构对三农的金融抑制，因此非正规金融组织越发活跃，但一直受到严格监管，不具备合法地位，加大了交易成本和风险，难以实现规范发展。非正规金融组织的尴尬地位和高利率，难以有效地补充农业产业化经营主体的融资需求，加大了贫困农户的利息负担。

（二）扶贫产业的资金投入严重不足，金融供给短缺

扶贫产业的资金投入主要来自于财政、银行贷款、社会投资资金和农业经营主体。虽然财政专项扶贫资金用于产业开发的支出比重不断加大，但是依然难以满足农业产业化的资金需求。在银行贷款方面，由于农业回报率较低，使得金融机构不愿意发放农业贷款，导致缺乏足够的金融资本推动贫困地区农村产业结构调整、推动先进技术的引进、推动基础设施和公共服务的改善。从央行2010年—2013年各金融机构农业贷款统计数据来看，农业贷款占人民币各项贷款余额的比重极低，每年不到各项贷款总额的5%，而且还呈现下降趋势。由于贫困地区的农业生产囿于恶劣的自然环境和生产条件，较之非贫困地区更具有高风险、低收益的特性，社会资本一般不愿投资贫困地区的农业领域。农业龙头企业和农户是农业产业化经营主体，也是产业扶贫的客体。但贫困地区的龙头企业整体实力和核心竞争力不强，经营规模小、抗风险能力弱、自有资金匮乏、科技水平不高等问题制约了龙头企业对扶贫产业的再投入。就贫困户而言，自有资金难以支付扩大再生产所需的生产资料等费用。

（三）扶贫产业的产业化程度低，有效金融需求不足

我国的农业产业化还很不完善，而更为弱小的扶贫产业还处在初期发展阶段。扶贫领域中，产业化发展的保障机制不健全，市场和政府之间常发生功能错位，政府管理过宽，所主导的扶贫产业成功带领贫困户脱贫致富的比例不高。产业化组织发展层次水平低、科技水平和服务水平不高，在一定程度上制约了农业产业化的升级。产业化经营主体发展滞后，现有的扶贫龙头企业规模小、产业链短，对贫困户的带动作用还相对薄弱。农民专业合作社发展缓慢，距离专业的组织化生产和运行还有较远的距离。贫困地区具有帮扶带动能力的能人大户和农业生产社会化组织更为稀少，这些问题使得扶贫产业的产业化进展缓慢，间接造成金融的有效需求不足。

（四）扶贫产业的融资渠道单一

农业产业化发展的融资渠道包括直接融资和间接融资，其中，直接融资指通过企业并购、资本市场等方式融资；间接融资包括各类金融机构融资。目前，扶贫产业因自身的缺陷导致直接融资非常滞后，由于资格、规模限制门槛以及现行的金融政策制约，使很多具有扶贫效益的农业产业化项目被排斥在资本证券市场之外，而且我国绝大多数县、乡、镇没有证券交易网点，农业利用资本市场实施证券融资几乎不可能。目前上市的农业类企业较少，所占比例偏低，而且部分上市龙头企业的主营业务不再是农业。因此，农业产业化发展可供选择的只有通过金融机构间接融资，但扶贫产业经营主体一直面临“贷款难”问题。当前，金融机构对资金的投放基于风险和效益，倾向于集中资金支持优势地区、优势企业和优势农户，从而导致贫困地区、小微企业和贫困户缺乏足够的金融支持。

（五）抵押担保体系不健全

当前贫困地区的农村信用体系缺失，信用观念淡薄，信用贷款难以打开局面。农业生产经营缺乏金融机构认可的抵押品，只有部分贫困地区开展农村土地综合改革试点，虽然在法理上赋予了农民集体土地和财产抵押、担保、转让权，但现实中农村承包地、宅基地、林地、住房难以在金融市场运作，抵押担保所得贷款依然难以满足产业发展的需要。只有极少数的地区建立了政策性的担保机构，因担保金少，按照放大几倍的额度所提供的担保贷款也有限。同时一定的担保费用加上贷款利息费用，进一步提高了产业化经营的融资成本。

（六）农业保险缺位

由于农业保险回报率低，赔付率高，加之保险公司同银行一般实行商业化经营，以盈利为目的的商业保险公司不愿意涉足农业保险，业务重点也转向城市和非农行业，农业保险业务日趋萎缩。政策性保险覆盖面小，保险水平低，险种有限，中央财政补贴的农业保险品种只有15个，主要针对大宗农产品和重点农产品，此外，理赔金额较低，投保农户难以真正避险。贫困地区农业保险的缺位，在一定程度上成为金融机构对农业、农村的经营主体 “惜贷”的重要因素，加剧了农业产业化发展金融供给的紧张状况。

二、构建多层次的金融支持体系

从建立规模化、集约化的产业以及带动贫困户脱贫致富这两个基本目的出发，产业扶贫的新型金融支持体系应当以“龙头企业+合作社+贫困户”的“产、供、销”一体化产业链为扶持客体，增强整体风险抵抗能力，充分发挥财政专项扶贫资金的引导作用，加大对金融机构、扶贫龙头企业和农民专业合作社、贫困户的信贷激励与支持，创新金融服务产品，打造产业链金融，重点推进扶贫贷款贴息、风险奖补、担保抵押、农业保险、扶贫产业发展基金等重点工作，优化金融支持环境，使得扶贫产业的规模化生产和集约化经营能得到多元化、全方位的金融服务，最终带领更多的贫困户实现小康。

一是与金融监管部门协商，鼓励金融机构发挥各自比较优势，形成功能互补、分工协作的支持合力，为扶贫产业规模化生产和集约化经营提供多元化、全方位的金融服务。进一步加大农业发展银行对农村基础设施和农业发展的信贷支持；加大县域国有商业银行的信贷资源配置力度，重点满足涉农大客户的信贷需求；农信社要发挥支农主力军的作用，重点支持新型家庭经营主体。

二是促进贫困地区金融资源回流，加大涉农资金投放总量。在贫困地区，强化以贷存比为主要内容的县域金融考核体系，对在县域吸收存款的金融机构，制定明确的提高贷存比目标，引导存款向贷存比高、支农力度大的金融机构流动，探索“存贷挂钩、以存引贷”的金融资源管理模式。鼓励银行业金融机构单列扶贫产业信贷计划，大力推进“阳光信贷工程”，实行办贷过程阳光化、透明化，简化信贷审批手续，提高信贷服务效率。

三是加快培育发展新型农村金融机构。放宽新型农村金融机构的准入条件，支持鼓励民间资本设立面向农村的村镇银行、资金互助社、小额贷款公司、融资性担保公司。鼓励政策性银行、商业银行以入股或者批发贷款的形式，支持新型农村金融机构为扶贫龙头企业、专业合作社和贫困户提供金融服务。

四是深入实施“金融服务进村入社区工程”。大力推广的“农金村办”模式，加快在贫困地区行政村建立“三农金融服务室”，加强在辖区开展相关金融知识、金融产品宣传培训推介工作，协助有关金融部门和金融机构为农户提供基本的金融服务，打通贫困地区农村金融服务“最后一公里”。

五是开展信用体系建设。完善贫困地区县、乡、村三级信用体系，金融机构要把扶贫龙头企业和农民专业合作社全部纳入信用评定范围，将信用评定结果与对经营主体的贷款授信结合起来。对于其中条件较好的农民专业合作社，根据其生产经营规模、成员户数以及整体偿债能力等，对合作社及其成员进行综合授信。对评级授信的龙头企业、合作社和系统自动评分等级较高的贫困农户，在同等条件下享受贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化的待遇。

三、金融扶持的政策措施

（一）创新产业链金融服务

产业链融资指金融机构以整条产业链为单元，通过考核上下游主体状况以及一体化程度，掌握产业链核心企业的资金实力、财务状况、信用风险等情况，最终对产业链上的多个主体提供灵活的金融产品和服务。产业链融资既能推动产业集成化，又能降低金融机构的贷款风险。

目前，产业链金融还在探索之中，金融基础较好的县域可以从当地发展战略出发，围绕地方特色农业，鼓励金融机构以核心企业为中心，捆绑上下游企业、农民合作社和农户，开发推广订单融资、动产质押、应收账款保理和产商银等多种供应链融资产品。为了进一步推动产业现代化和集约化，提高精通服务水平，可以鼓励金融租赁公司对扶贫龙头企业和合作社提供先进农业生产和经营设备租赁、传统农用机械设备升级改造、大型农机具租赁等支持农用机械设备推广的涉农租赁服务。支持扶贫龙头企业在多层次资本市场融资，鼓励发行企业债、公司债、和中小企业私募债，扩大短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、非公开定西债务融资工具等融资规模，支持扶贫龙头企业进行兼并、重组、收购为目的的并购贷款业务。

（二）扩大对金融机构的贷款风险奖励和补偿范围

考虑到金融机构发放涉农贷款所面临的高风险、低收益情况，为了消除政府主导扶贫和金融机构信贷在目标和方向上的脱节，提高金融机构放贷积极性，需要政府部门采取措施降低涉农贷款的风险，并提高收益。当前在试点的小额贷款风险奖补是一个可供参考的途径。

一是将小额贷款风险奖励的对象扩大至为扶贫产业提供贷款的所有金融机构，服务群体扩大至农民专业合作组织和贫困户。向贫困农户和农民专业合作组织发放贷款的金融机构，对其年度贷款余额按同期人民银行基准利率的一定比例给予奖励。各地方可以每年对所有金融机构的扶贫贷款总量和增幅进行考核，对考核优秀的金融机构由财政专项资金中给予额外奖励。

二是建立风险补偿基金。鼓励各级政府建立扶贫产业信贷风险补偿基金。对扶贫贷款总量和增幅达标的金融机构所给予扶贫龙头企业、农民专业合作社以及贫困户的贷款中确定损失的部分，给予部分风险补偿。探索建立信贷周转保障基金，对村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构的扶贫贷款提供周转保障。

（三）健全抵押担保体系

一是加大对农业信用担保体系建设的支持力度。首先鼓励各县以县级财政出资为主，提取部分财政专项扶贫资金作为补充，组建政策性农业融资担保机构。鼓励具有特色优势产业基础的市以本级财政资金引导金融资本和社会资本，成立合作性融资担保基金或机构，为跨县域的产业扶贫项目提供担保。其次协调工商、税务等部门，积极为这些担保公司服务，营造良好的政务环境和金融环境。最后各地对贷款担保实行低保费率，降低龙头企业、合作社和贫困户的融资成本。

二是全面探索建立信用担保机制、风险分散机制，加快农村信用体系建设，以企业间互助性担保机构和民营商业性担保机构为基础，开展一般再担保和强制再担保业务，并配合人民银行、财政等部门，对信用担保机构进行监管。担保机构与再担保机构之间约定风险承担比例，对风险性较大的项目应该实行强制性的再担保。

三是结合农村产权制度改革，鼓励金融机构扩大对扶贫贷款抵押担保范围，积极推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权、经确权登记的农村产权等为标的的新型抵押担保方式。

四是为“百千万工程”龙头企业、农民专业合作社和从事到户增收项目的贫困户提供贷款担保的融资性担保机构，按担保金额从财政专项扶贫资金中给予一定比例的奖补。

（四）支持参加政策性农业保险

一是采取争取中央财政支持、地方财政配套补贴的办法，将产业扶贫所涉及的优势特色产业全部纳入政策性保险范围。将扶贫龙头企业、农民专业合作社动员和带动农户参加政策性农业保险的情况列入对龙头企业和合作社的考核内容。对参加政策性农业保险的重点县、片区县贫困农户个人承担的保险费给予一定比例补助，并对有扶贫龙头企业或农民专业合作社辐射带动的贫困村优先给予支持。

二是各县加强引导信贷和保险的合作，将龙头企业、合作社和贫困农户的投保情况作为授信要素，根据借款方的投保情况提高或降低其信用等级。在特色优势扶贫产业所覆盖的县试点保险保单质押，按中央有关文件规定，质押贷款额度不超过保单额的75%。

三是积极探索开展涉农贷款保证保险，贷款保证保险是以借款人不能按贷款合同约定的期限偿还银行贷款所致贷款银行的经济损失为保险标的的保险。在涉农贷款保证保险开办初期，可以与抵押（担保）贷款相结合，针对贫困户或农民专业合作组织的大额贷款需求，抵押不足的，由保险公司提供保证保险。条件成熟后，可逐步把保证保险推广至龙头企业，促进解决涉农贷款担保不足问题。

（五）给予扶贫贷款贴息优惠

扶贫龙头企业、专业合作社和贫困户即使得到贷款，较高的贷款利息也是一种资金负担。要解决贷款贵的问题，需要继续加大扶贫贷款贴息力度。提高对扶贫龙头企业、专业合作社和贫困户的贷款贴息额度，如贫困户目前只能借到不超过5万元的贴息贷款，享受同期人民银行基准利率全额贴息补助，一些地区的贷款额度更低。为了鼓励各种经营主体有足额的贷款进行扩大再生产，增加经营主体的贴息额度势在必行。考虑到农业生产周期较长，可以适当延长享受贷款贴息的年限。

（六）建立产业发展投资基金

产业发展投资基金是按照共同投资、共享收益、共担风险的基本原则，运用现代信托关系机制，集中投资者的分散资金，以股权形式直接投资于产业化龙头企业或具有市场潜力的项目，促进目标企业规模化、专业化、集约化和商品化经营。可以利用财政专项扶贫资金联合金融机构共同出资，引导各类社会资本设立扶贫产业发展投资基金，以股权的形式投入扶贫龙头企业，建议每笔投资以1000万元为基数，认定一批，投资一批。这种做法将改变传统的产业扶持方式，扶贫资金将不再是单一的资助，而是转变成股份，并能予以回收，不断扩大产业扶贫资金总量。基金资产由指定的商业银行或专门的基金托管机构托管，财政专项扶贫资金所产生的收益将用于扶持贫困户以及辐射带动作用强的扶贫龙头企业、合作社、专业大户。