在新的起点上推进陕西建档立卡工作

陈庆客

精准识别及建档立卡是精准扶贫的前提和基础，没有扶贫对象的精准化，精准扶贫就是一句空话。2010年以来，陕西省先后开展了两轮贫困人口识别工作，在全省范围组织完成了“两项制度”有效衔接和新标准下的农村贫困人口识别及建档立卡工作，初步摸清了全省农村贫困状况，在全国率先对贫困人口实施了动态管理，迈开了全省精准扶贫工作的第一步。

以扶贫首场战役高位推进

自全国建档立卡工作会议和国务院扶贫办下发《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》后，陕西省委、省政府高度重视，将扶贫对象建档立卡作为2014年精准扶贫的首场战役。目前，陕西省已基本完成国家和省级两个扶贫标准的扶贫对象识别及建档立卡工作。

全国安排部署建档立卡工作之后，省扶贫开发领导小组专题听取国家建档立卡会议精神汇报，省委常委会对建档立卡工作进行研究部署，省委书记赵正永、省长娄勤俭专门作了重要指示，亲自过问和审定全省识别规模；省委副书记孙清云、副省长祝列克多次召开会议，专题研究建档立卡工作。省委组织部、省扶贫办印发了《关于做好干部驻村联户扶贫工作的通知》，省扶贫办、省统计局和陕西调查总队联合下发了《全省农村扶贫开发建档立卡工作方案》，省委、省政府5月20日召开《全省干部驻村联户扶贫暨建档立卡扶贫工作电视电话会议》，进行了动员部署，明确驻村干部前期工作主要是协助基层开展建档立卡。省、市、县现已安排2100余万元专项工作经费，一些县还专门购置了电脑、打印机、文件柜等办公设备，为搞好识别工作提供了保障。

陕西省将建档立卡作为“一把手工程”，纳入今年扶贫工作考核的重要内容，建立了工作旬报制度。根据省委、省政府的要求，由省扶贫办、省统计局和陕西调查总队共同组织实施建档立卡工作，并确定将识别工作与省统计局、省农调队开展的全省农民收入普查相结合，同步推进。省级有关部门先后于6月初、6月底和7月底3次组织对建档立卡工作专项督查，同时将督查情况通报到市县政府，推动各地识别工作顺利开展。有关市、县分别成立了由党委、政府分管领导任组长，统计、调查、民政、残联、财政、监察等部门参加的建档立卡和信息化建设工作领导小组，负责该项工作的组织、指导、协调和政策落实等重大事项。市、县、乡各级建立了领导及部门分片包抓和督导机制，保证了工作质量和工作进度。

对全省农村贫困状况进行普查，是陕西省识别及建档立卡的显著特点。一是以全面普查为原则，实现调查登记“四个全覆盖”。即对全省连片特困地区、98个有扶贫任务县、98个县内26912个行政村及其村内农村户籍人口的调查登记全覆盖。二是以原建档立卡成果为基础，逐级分解规模。省扶贫办、省统计局、陕西调查总队根据市县2013年建档立卡更新数据、2013年经济发展及农民人均纯收入、住户抽样调查资料等要素，测算出市县贫困村、贫困人口规模，并分解到市县。三是以调查摸底为依据，重点向贫困区域倾斜。市县结合实际，通过全面调查摸底，以集中连片贫困区域及贫困村为重点，将识别规模精准分解到乡镇和行政村。

将群众满意作为最高标准

结合党的群众路线教育实践活动，陕西省将建档立卡工作作为落实群众路线的具体行动。省级领导多次深入贫困地区调研，及时解决建档立卡工作中的难点和问题。全省各级进一步完善领导干部联系基层制度，普遍建立了分片督导、驻村包抓制度，加强对乡镇、村组建档立卡工作的组织协调和指导。商洛市下派1022个部门单位的3.34万名干部职工，进驻979个贫困村，边调查摸底，边解决民生政策落实等群众反映强烈的问题。同时，全省各地充分利用各类新闻媒介及召开村民大会等进行持久深入宣传发动。省里统一要求，将识别的标准、方法和程序以告知单形式发放到26912个行政村所有农户手中，太白县还将告知单交由群众签字确认，保障了群众的知情权；商南县将5万多份宣传资料发放到乡镇及村组，永寿县为各镇、各村印制了《贫困户建档立卡工作示意图及参考文本》，使识别工作家喻户晓，赢得了群众的充分理解、广泛支持和积极参与。

建档立卡工作时间紧、任务重、标准高，搞好队伍建设尤为关键。在工作推进中，省政府分管领导多次召开会议，协调落实工作经费，研究解决困难和问题；市县各级政府夯实责任，扎实有序推进各个环节的工作。陕西省整个扶贫系统都行动起来，2万余名驻村干部都动员起来，同时，各级统计、调查、民政、财政、残联、监察等相关部门积极主动参与和支持识别工作。榆林、安康、渭南等市还成立扶贫信息中心，永寿县为每个乡镇配备了两名扶贫专干，专门负责这项工作。在锁定对象、登记信息、数据录入三个阶段，省扶贫办分别召开市县人员培训暨工作推进会议，加快了工作进度。在对26912个行政村调查登记中，陕西按照每组不少于3人、贫困村以驻村干部为主体、其他村以乡镇和村级干部及扶贫志愿者为主体的原则，组建了与行政村等同的调查小组，在县级相关部门全程参与下开展信息采集及登记工作。同时，省委组织部和省扶贫办还组织召开了挂职副县长及驻村干部培训会，安康市召开了全市169个乡镇党委书记参加的工作动员会，市县各级采取不同形式对调查小组进行了培训，确保了工作按时高质量开展。

陕西省把全程公开透明作为建档立卡的一条工作纪律，狠抓“四个到户”工作落实，即分级负责、数据采集到村到户，规范程序、评议公示到村到户，因地制宜、措施完善到村到户，动态管理、跟踪管理到村到户。在贫困村、贫困户识别中，陕西省按照贫困户识别“一告知、两公示、一公告”、贫困村识别“一公示、一公告”的原则，由村民代表大会评议票决选出贫困户，由全乡的村干部大会评议票决选出贫困村，评选结果由县、乡参会干部和村民代表现场签字，并按照“村建、乡存、县核”原则建立贫困村、贫困户纸质档案，与评议现场影像资料一并分别存放于乡镇和村委会。同时，对识别出的贫困户，在村内树立公示牌长期公示，并公开乡镇政府及市县扶贫部门监督电话，确保了评议会前让群众知晓政策，会中让群众广泛参与，会后让群众明了结果，做到谁是贫困户，群众说了算。扶风县出台了《关于违规确定贫困户责任追究办法》，以及时发现问题、纠正偏差，做到公平公开透明，阳光操作，避免造成不稳定因素。

在贫困对象认定工作中，陕西省严格按照村组评议、入户核查、乡镇审核、县上审批、逐级公示公告，省市确认备案程序进行。一是因地制宜确定识别标准和范围，陕西省明确规定：村干部原则上不得纳为贫困户，党员与群众在同等条件下要将群众优先纳为贫困户，并按标准衡量五保户、低保户能否进入，搞好“两项制度”衔接。麟游县在识别中坚持三个原则，即“坚持规模控制、但不完全是简单的数字下达，坚持民主评议、但不盲从民主评议结果，坚持依据过去的基数、但不盲从过去基数，在大稳定的基础上进行小调整”；永寿县严把“报、查、评、审”四个环节，县委县政府还邀请人大代表及政协委员参加贫困村审定会。二是及时推广基层好的经验做法，省扶贫办通过门户网站设置建档立卡专栏、编发3期工作简报等方式，推动全省整体工作开展；省政府推广了石泉县自筹资金、在识别工作开始阶段就投入运行本级建档立卡信息系统的做法。三是严格规范信息采集和数据录入工作，省扶贫办印制了调查登记操作手册，规范了信息采集工作流程和数据填报标准，并在入户调查登记和信息录入阶段对锁定对象再次核实，确保识别结果真实准确。市县在识别工作中，还注重处理好四个关系：搞好贫困户识别与低保户、残疾人的衔接；搞好贫困户识别与贫困村识别之间的关系；搞好村与村、村与组之间的关系；搞好加快进度与保证质量之间的关系，进度服从质量。

将动态管理工作贯穿始终

要实现对扶贫对象的科学精准管理，必须从以往注重数据结果管理向数据过程管理全面转变，将扶贫对象的动态管理作为扶贫统计监测的中心环节，这样也就达到了对扶贫开发全程进行监管的目标。陕西省主要从三个方面着力推动：

第一，建立动态管理新机制。2012年以来，陕西省制定了全省建档立卡数据信息管理办法，规范了《贫困农户信息管理系统》内县、乡、村三类指标的数据来源及填报标准，明确了省、市、县、乡、村各级的职责任务，建立了数据逐级审核、全省会审制度，逐年对全省贫困对象信息库进行更新，形成分市县年度定案数据，初步实现了贫困对象的动态管理。国家下达新的建档立卡指标体系后，陕西省又结合实际制定了新规范，明确了调查登记工作流程，统一了方法口径，并按照每村3册标准印制了8万册，发放到全省26192行政村的调查人员手中，使建档立卡质量得到有力保障。

第二，完善脱贫管理新模式。2012年以来，陕西省在实现对贫困对象动态管理的基础上，建立了脱贫导向机制，将着眼点从全部贫困户调整到脱贫贫困户，按照分解落实的脱贫目标，集中扶贫资源重点帮扶，确保了脱贫规划任务有计划按步骤顺利推进，并按照贫困人口建档立卡和动态监测结果，在年底对脱贫、返贫对象按照识别程序组织认定，于次年1月份完成信息更新。主要思路是：一是确定帮扶名单，年初由乡镇提出拟帮扶的贫困户名单，由县级扶贫部门审核扶贫对象资格；二是制定帮扶措施，由乡镇根据拟脱贫名单，确认帮扶对象需求、帮扶措施、帮扶责任，上报县级扶贫部门备案；三是组织协调实施，由县级扶贫部门整合资源，定向投入；四是扶贫成效评估，乡镇组织人员对扶贫对象开展入户调查，提出脱贫人员名单，省、市、县扶贫部门对帮扶项目带动贫困农户增收情况进行核实评估；五是确认脱贫对象，依照法定程序，对脱贫对象进行县、乡、村三级公示后汇总上报；六是进入脱贫管理，县级扶贫部门根据省级审定确认的脱贫对象名单，及时更新系统数据，并根据农户发展需求进行持续帮扶和跟踪管理；七是返贫对象认定，按照贫困对象识别程序确认返贫对象，并填报贫困农户信息登记表，分析返贫原因，制定帮扶措施。

第三，构建扶贫管理新平台。在国务院扶贫办大力支持和指导帮助下，陕西省从2011年起就着手开发集基础信息管理、项目管理和办公自动化“三位一体”的扶贫开发信息系统。建设思路是：坚持顶层设计，一次开发、分级使用、逐步完善，同步建设基础信息系统、项目管理系统和办公自动化系统，实现全省扶贫开发管理信息化、办公自动化。现硬件设备已配备到县级，软件系统正进入开发阶段。

与精准扶贫推进有效衔接

陕西省今年以来精准扶贫工作成效及主要措施有以下几点：

坚持重点突破、全面推进。为贯彻中央扶贫开发战略思想和中办25号文件精神，省委、省政府在部署全面深化改革工作时，将精准扶贫作为农村改革的13个重点之一；省委办公厅和省政府办公厅联合印发了《关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见的通知》，进一步明确了各级各部门的有关任务。7月中旬，省政府在安康市石泉县召开了市县政府分管领导参加的精准扶贫工作现场会，推广石泉“三五”精准扶贫经验；11月初，省扶贫办在蓝田县召开全省移民搬迁工作现场观摩培训会，安排部署了当前和今后一个时期的移民搬迁工作。这些举措，紧贴当前区域整体推进和精准扶贫到户两项重点工作，总结交流了经验，明确了工作思路和重点，为推进全省精准扶贫工作打下了良好基础。

坚持扶持到户、责任到人。在建档立卡工作伊始，陕西省委、省政府就派出精兵强将，在50个国家片区县各安排1名挂职扶贫副县长，并明确了对新识别的8808个贫困村的干部驻村时间表，确定每个村至少落实1个帮扶单位、选派2—3名驻村干部、3年实现帮扶村和贫困户收入翻一番、贫困户全部稳定脱贫，不脱贫不脱钩的目标任务。截至目前，省、市、县已安排20313名干部进驻7291个贫困村，剩余的村将在下一批次全部完成进驻。对此次识别出的贫困户，陕西省按照省市组织协调、县级统筹资源、乡镇制定计划的思路，安排省市县乡村干部、帮扶单位、驻村工作队、能人大户等力量，对182万贫困农户结对进行扶持，并按照“一村一策、一户一法”方略和要求，针对性制定了扶持规划，分别一式两份的填写了《扶贫手册》，确保了帮扶责任、脱贫措施及跟踪管理落实到户到人。

坚持因地制宜、先行先试。按照国家精准扶贫的战略总部署，陕西省各级以扶贫开发统揽农村工作全局，强化政策导向，坚持机制创新，加强统筹协调，注重长效管理，在推进精准扶贫工作中变新思路、创新机制、出新方法，探索了一些经验，取得了一定成效。

石泉县按照精准识别、全面扶持的要求，着力推行“三五”精准扶贫工程：一是科学划分五类对象（移民搬迁类、综合扶持类、救助保障类、教育扶贫类、医疗扶贫类），提高扶贫工作针对性；二是着力实施五大工程（移民搬迁工程、造血扶贫工程、输血扶贫工程、教育扶贫工程、健康保障工程），增强扶贫工作实效性；三是创新建立五项机制（干部包抓机制、社会帮扶机制、投入保障机制、评估验收机制、考核奖惩机制），强化扶贫工作保障性，努力加快贫困群众脱贫致富步伐。

丹凤县引进“产城融合”新理念，探索出陕南移民搬迁与产业园区建设、保障性住房建设、小城镇建设、消费市场培育“五位一体”的精准扶贫新模式。县上将精准识别与精准扶持相衔接，确定20个精准扶贫示范村，每村投入资金400万元，并从112个县直单位和16个镇抽调1511名干部，采取联镇驻村入户结对“攀亲”的方式，给困难群众提供项目、资金、技术、信息、政策等全方位服务，为贫困户“量身订做”增收项目，得到了群众的交口称赞，调动了贫困群众参与的积极性。