国土资源部:创新土地“增减挂钩”管理破解扶贫移民搬迁难题

张峰

近日，国土资源部向全国省级国土资源主管部门分配下达了2014年度“城乡建设用地增减挂钩”（以下简称增减挂钩）指标。在今年的指标分配工作中，国土资源部明确将“扶贫开发”作为分配比例的重要依据，不仅在增量上继续加大对贫困地区的支持倾斜力度，还针对连片特困地区制定特惠政策。

增减挂钩，指的是按照土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块，和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

为进一步发挥增减挂钩在推进新型城镇化发展和新农村建设中的重要作用，国土资源部在对有关省（区、市）增减挂钩实施情况进行评估的基础上，综合考虑经济社会发展水平、扶贫开发等情况，研究确定了2014年增减挂钩指标。在下发文件中，明确提出加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度，对《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定的11个集中连片特困地区，以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。

土地和资金是扶贫移民搬迁工作中最为突出的两大矛盾。国土资源部创新土地管理模式，将增加挂钩作为激励政策，率先在陕南地区（汉中、安康、商洛三市）开展了“生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用试点工作”，其基本思路是：依据土地利用总体规划、区域发展与扶贫攻坚规划及移民搬迁规划，在保证耕地不减少、建设用地规模不增加的前提下，允许陕南三市跨县在市域内使用节约建设用地指标，将腾退节约的农村建设用地在市域内安排使用，并将土地增值收益全额返还搬迁区，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活，促进地灾防治和生态建设。试点工作开展一年来，统筹破解移民搬迁用地和资金缺口两大难题，陕南地区的城乡建设用地布局得到明显优化，区域协调发展和城乡发展一体化水平显著提高，并在国务院扶贫开发领导小组第三次全体会议上得到了汪洋副总理的充分肯定。

下一步，国土资源部将紧密围绕城乡发展一体化要求，立足推进新型城镇化发展和新农村建设，以严格保护耕地和节约集约用地为前提，把维护农民群众合法权益作为出发点和落脚点，切实加强和改进组织实施管理，并进一步加强对实施工作的监督检查，确保各项部署严格规范推进。