建设现代国家 治理现代国家——读中共十八届三中全会 《决定》

◎黄相怀

（黄相怀，中共中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心研究室副主任，博士/责编刘玉霞）

纵观 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （以下简称“《决定》”），可以发现，它意在着力解决两个根本问题： （1）建设现代国家； （2）治理现代国家。建设现代国家，就是以解放思想、解放和发展生产力、解放和增强社会活力为导向，坚持和完善社会主义制度，加快实现经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设制度的现代化；治理现代国家，就是坚持社会主义市场经济的改革方向，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，治理党、治理国家、治理军队。其背后的总意图在于，绘就实现现代化的根本蓝图，完善和定型社会主义制度，从根本上解决中国特色社会主义当前和今后面临的一系列重大问题，打造现代化版本的中国模式。

建设现代国家

一个现代国家，必须拥有稳固的现代化布局和面貌，其中最重要的，就是要拥有现代化的经济制度、政治运作、行政体制和法治实践，这些方面《决定》都有相应的改革安排，集中体现在：

1.在经济上，首先强调必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。同时不断创新公有制经济的有效实现形式，包括通过深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，使国有企业可以放开手脚干。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股，使国有企业灵活多样地干。其次强调发挥非公有制经济的独特优势，强调必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。强调国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

2.在政治上，强化人大的功能，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。强化政协的功能，健全完善协商民主，拓宽国家政权机关的协商渠道。深入开展行政协商、公民参与，完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。通过这些外部约束、制约和监督，将地方政府的权力纳入法制化的、正常化的、合理化的运行轨道。因为从中央监督地方，存在信息不对称的问题，而让地方的各种权力主体充分地运作起来，则有助于形成一个强大的完善的制约联盟。 《决定》还提出： “畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责机制。”这实际上就是要从机制层面，进一步深入完善基层民主，使之更加充分地发挥民主政治的社会基础作用和演练彩排作用，把基层民主既视为中国特色社会主义民主政治的重要制度形式，又是协商民主的重要制度依托，从而进一步明确了基层民主在中国特色社会主义民主政治发展中的战略地位。

3.在行政上，强调对政府发展经济的约束，使之更加规范。强调建设服务型政府，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。强调建设法治政府，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督。强调建设责任政府，健全重大决策社会稳定风险评估机制。强调建设透明政府，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。政府的工作重心要从发展转向到公共服务、公共治理、公共监管。长期以来，我们的政府大规模、超能力地介入我们的经济建设，短期看取得了一定的发展性成果，长期看则难以持续。而且政府错位，本来应该干什么，不应该干什么，长期以来没有搞清楚。这次理顺市场与政府的关系， 《决定》写得非常明白。市场做可以做的事情，政府做该做的事情，搞好公共管理、公共服务，这才是政府应该更好发挥作用的地方。

4.在法治上， “普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”这些政策的目的在于通过具体的制度建设来确保法律的权威与地位，推进依法行政。深化行政执法体制改革，要以着力解决权责交叉、多头执法问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标。在横向上，应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力，特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量，有效保护人民群众生命财产安全。同时，要在认真调查研究、深入总结经验的基础上，理顺城管执法体制，切实提高执法和服务水平；完善行政执法与刑事司法衔接机制，合力惩治违法犯罪行为。

治理现代国家

对于一个现代国家，必须拥有一套成熟的治理办法，这套办法既要符合现代治理的要求，又要符合本国的国情。对此， 《决定》主要从以下方面予以体现：

1.治理党。首先强化党内部的管理。在权限上，规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能。在考核上，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。实际上就是要转变指挥棒，用指挥棒来引导到常态化的轨道，做他们应该做的事情。在提拔上，强化党委 （党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任。其次高调严格反腐。这次对于反腐败规定的制度之严、之密、压力之强之劲，达到前所未有的程度。一是反腐责任化，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。二是领导垂直化，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。三是覆盖全面化，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构；改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。四是要求具体化，加强行政监察和审计监督；规范并严格执行领导干部工作生活保障制度；完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规；推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

2.治理国家。首先强调治理主体多元化，建立和完善社会治理的政策法规，逐步建立有法可依、有法必依、执法必严的治理法规体系。政府通过制定法律法规和社会政策，来促进社会自我治理能力的提高。实施有效的社会控制，维护社会秩序的稳定与和谐。建立和完善公共安全体系。政府要在健全的公共安全体系 （包括突发事件应急机制）的基础上，不断提高保障公共安全的能力。建立和完善科学化、民主化的工作机制。坚持决策的科学化、民主化，加快建立健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的权力运行机制。鼓励和支持社会各方面参与社会治理，就是要强化各类企事业单位的社会治理和服务功能、培育社会组织、促进人民团体的社会化和服务化、建构基层自治组织的治理机制。其次强调治理方式科学化。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。依法治理首先要求治理主体要有法治意识和法治思维。各级政府是社会治理的最重要的主体，必须具备较高的法治思维水平和能力。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题，多管齐下，综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段。特别要注重思想道德建设在社会治理中的作用。坚持源头治理，以网络化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众的利益诉求。

3.治理军队。一是按照有利于实施集中统一领导和战略管理的要求，贯彻精简、统一、效能的原则，着力调整职能、理顺关系、优化机构设置、提高组织效能，按照决策、执行、监督职权既相互制约又相互协调和需求、规划、评估职能既相对分离又互为支持的原则，形成有利于实施集中统一领导和战略管理的军队领导管理体制。二是在条件成熟时调整改革以军官职位为主的等级制度，调整改革军官军衔制度，建立以军衔为基准的军官等级制度、以军衔为基准的福利化军官等级制度，实行职务与待遇分离，将军官的等级区别和标志，由以职务为主改为以军衔为主，把职务作为一种岗位，淡化职务等级，实行严格的编制军衔，用职务等级规范的相关内容改为依据军衔等级来规范。实行以军衔为基准的福利化军官等级制度，从根本上克服 “官本位”的困扰，强化军衔的调节功能，理顺上下纵横的指挥关系。三是在国家层面建立推动军民融合发展的机制。 《决定》明确提出 “在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制”，从根本上提升了军民融合的战略层次，并从健全国防工业体系、改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度、拓展军队保障社会化领域、深化国防教育改革、健全国防动员体制机制、深化民兵预备役体制改革、调整理顺边海空防管理体制机制等方面全面展开。

更加成熟定型的中国特色社会主义

建设现代国家并治理现代国家，其根本意图在于打造更加成熟定型的中国特色社会主义。因此， 《决定》既注重激发和增强社会创造活力，又注重国家对社会的调控和治理；既注重不断改革创新，又注重坚持基本制度不改变；国家既适度收缩，又保持相当大的权威；既注重激发改革者的能动性，又注重调动被改革者的自觉性。美国学者福山在 《国家建构——21世纪的国家治理与世界秩序》一书中提出，软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题 （从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源，如何对国家进行构建是当今国家社会最重要的命题之一。对于当前中国来说，就是不要使转型危机演化为治理危机。世界上许多国家都经历过转型，有些国家转型很好，比如日本、韩国等。但是也有些国家转型得不好，陷入中等收入陷阱。在拉美的一些国家，人均收入很高，国家的经济不错，但是社会治理很差。特别表现在社会治安、走私、贩毒，包括大城市的治理非常差，这是我们想要的现代国家吗？当然不是。他们为什么形成了这样一种状况？就是因为他们不仅没有把转型危机治理好，还演化成了社会治理危机。社会治理危机一旦定性以后，国家就很难改，因为它固化到一定的利益结构里面去了，想要改变都很难。

中国特色社会主义之所以称其为、成其为中国特色社会主义，不在于中国特色与社会主义的简单相加，而在于二者的有机化合。这次的 《决定》，在使 “中国特色”与 “社会主义”发生 “化学反应”上，做了详尽阐述。尽管全文只有11次使用 “中国特色社会主义”，但通篇都是着力如何使中国特色更具社会主义性质、使社会主义更具中国特色，可以说是统筹安排、用心良苦。如果说马克思主义中国化的过程就是科学社会主义基本原则一步步与中国具体实际相结合的过程，那么，这次 《决定》则把两者的结合又提升到了一个新的水平，使二者水乳交融、浑然一体。在马克思主义经典作家及后来的马克思主义者看来，社会主义以及共产主义，应当而且必须与不断发展的生产力、不断进步的社会、不断解放的人联系在一起。因此，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑、社会运行方式与社会治理方式之间的不断调适与相互推动，以及这种调适和推动形成的螺旋式上升关系，构成了人类社会发展的最基本逻辑。通览 《决定》，它出处着意于此、遵照于此，应当说，这体现了对马克思主义立场、观点和方法的最好的遵循。治理一词，既具有政治统治属性，又具有社会管理属性，更多的是二者之间的融合，因而就把马克思主义关于现代国家的理论，大大向前推进了一步。